[摘要]土地征收中农民土地权益受损与现行农地产权制度不尽合理有关：农村土地所有权主体不明，使当事人缺乏维权的法律支持；农民土地承包经营权缺乏排他性，使当事人缺乏维权的自我激励；政府对农地产权的不当限制直接侵害了当事人的土地权益。我国征地制度的改革思路应该是：以“尊重农民土地财产权利”为思想指导，通过重构农地产权制度以有效约束政府征地行为，通过规范政府征地行为以有效保护农民土地权益，并逐步实现城乡土地市场的一体化。 
 
　　一、农地非农化、农地征收与农民土地产权保护
　　
　　目前，中国正处于工业化和城市化的快速发展阶段。一个可观察的经验事实是：随着工业化、城市化进程的加快，我国农地非农化速度令人吃惊。据统计，1986――2002年，全国每年约有16.84万公顷的耕地转变为非农利用；韩俊（2003）的推测表明，中国未来若达到50%的城市化率，2000－2030年约30年问占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人；严伟等（2007）认为，如果按照我国人口16亿、城市化率75%、每平方公里市区面积人口密度1万人计算，未来我国城市约需要占地12万 平方公里，为此要在目前大中城市市区面积3万平方公里的基础上再增加8万平方公里的城市市区面积。
　　我国农地非农化的唯一合法途径足土地征收或征用。尽管说现行征地制度的产生有其特殊的时代 背景（周其仁，2004），它有效地保证了国家社会经济发展所需要的土地，但也存在着征地目标泛化和补偿 标准偏低等缺陷，严重侵害了农民的土地权益。农民们普遍反映现行征地补偿标准偏低，征地补偿费分配 操作缺乏规范，农民缺乏参与权和知情权，对现有征地制度大多持不满意态度（钱忠好等，2007）。农业部 提供的数据显示，近两年来，关于征地、土地流转等问题的信访数量始终占总量的一半以上，在一些地方土 地征收已成为超过农民负担的一个主要社会问题（应笑我，2003）。
　　对我国现行的征地制度，理论界普遍一致的看法是：现行征地制度存在征地目标泛化、征地补偿标准 偏低、征地程序不尽规范等缺陷（王小映，2003），并从征地补偿标准、征地程序、征地补偿机制、安置办法、 社会保障等方面探讨了改革的途径（蒋省二三等，2003），但现有研究大多未能将征地制度改革与农地产权制 度创新联系起来。从逻辑上不难理解，土地征收中农民土地权益受损与现行农地产权制度安排不尽合理 有关。因此，有必要研究“如何重构农地产权制度以有效约束政府征地行为，如何规范政府征地行为以有 效保护农民土地权益”。
　　
　　二、农地产权残缺与土地征收中农民权益受损
　　
　　（一）农村土地所有权主体不明，当事人缺乏维权的法律支持
　　
　　我国农村土地实行集体所有制，其制度特征主要表现为：农地所有权属于村农民集体所有，集体依法 组织土地发包或对土地进行再调整；特定社区范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合 同等形式按人口或人劳比例平均分配土地，依法对集体所有的土地拥有承包经营权。从表面上看，家庭联 产承包责任制下集体所有制的农地所有权归农民集体所有，农民拥有承包经营权，但谁是农民集体的真正 代表?现行法律或对农村土地所有权主体未能做出明确的规定，或虽有所规定但与相关法律存在矛盾。 如《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委 员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体 经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、 管理。”《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，出现了“农民集体”和“集体经济组织” 两个概念，而作为村民自治组织的村民委员会又并不具有经营管理的职能。并且，现行农村土地的集体所 有制具有社区所有制的特征，农民在事实上并没有对集体土地真正拥有处分权。由此可见，从表面上看， 家庭联产承包责任制下集体所有制的农地所有权归农民集体所有，但这种集体所有制的土地所有权主体 并不明晰，致使当事人面对土地征收的产权侵害时缺乏维权的法律支持。
　　
　　（二）农民土地承包经营权缺乏排他性。当事人缺乏维权的自我激励
　　
　　现行农地集体所有制其实质上是社区所有制（钱忠好，1999），这一制度安排的一个重要特征是：任何 农民，只要他是特定社区中的一员，就与生俱来地拥有对集体土地的所有权。由于社区的范围既可以是静 态的社区全体成员，也可以是动态的社区成员，这就使社区边界处于不定之中。尽管说农民土地承包经营权 受到国家法律保护，但由于社区成员权赋予了社区内每个合法成员平等地拥有社区土地的权利，由此而生成 的土地成员权或土地承包经营权就必然要求社区土地能随着人口的变化进行周期性的调整。中国农村土地 的这种产权特性，使农村土地具有社区共有物品的属性，农民拥有的土地承包经营权缺乏严格的排他性。当政府的土地征收行为侵害了农民的土地权益时，农民可采取的措施主要有：其一，与国家讨价还价。试图通过与国家的谈判，减弱其被侵害程度。然而，我国农民作为一个利益群体，虽然人数众多，但其组织化程度不高，并没有形成真正意义上的农民自己的经济组织，谈判力量较弱，而且在我国这样一个具有集权传统的国度里，普通民众和民间利益集团对政治权力具有普遍意义上的敬畏，这使得农民团体在与政府的征地谈判中往往处于不利的地位。其二，在农村社区范围内重新调整、分配土地，使被征地农民遭受的产权侵害在社区成员问得以分摊。这样的制度安排既与家庭联产承包责任制实施以来农村经常性的土地调整惯例相吻合，也暗合了农村土地集体所有制的规则要求。因为农民土地承包经营权以社区成员权为基础，因此，当土地征收侵害了农民的土地权益时，被征地当事人就有足够的州由要求在社Ⅸ范旧内进行土地调整以分担其因土地征收遭受的产权侵害，这样的要求往往能够被社区内其他成员所接受，被征地当事人也就因此缺乏足够的维权动力。农民土地承包经营权缺乏排他性，难以解决维权中的“搭便车”问题，当事人也就缺乏维权的自我激励。
　　
　　（三）政府对农地产权的不当限制，直接侵害了当事人的土地权益
　　
　　尽管中国农民在长期的历史文化传承中形成了极为深厚的土地情结，而且《土地承包法》等法律也对农民的土地承包经营权给予了一定程度的保障，然而中国农民对于土地产权并没有多少个人选择的卡义利，不仅农民土地产权保障程度偏低，而且政府对农民土地产权常常不当限制。《土地承包法》规定的土地承包经营权虽然有物权化的倾向，并且土地承包经营权是在特定历史条件下以债权形式出现的、具有一定物权属性的且呈现具有普遍意义的物权化变迁趋势的特殊的土地权利（钱忠好，2002a），但相关法律对农民土地产权的保障大多限于农业用途。当农地非农化时，其唯一合法途径是土地征收或征用。《宪法》规定，国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用；《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地；农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这样的制度安排客观上使农民的土地转让权仅仅限定于农业内部，而在组成产权的三项权利中，转让权最为关键，它会影响到使用权和收益权（周其仁，2004）。政府对农民土地产权的不当限制使农民无法分享农地非农化所带来的土地增值收益（高圣平等，2007），农民的土地财产权益直接受到集体性侵害。
　　
　　三、重构农地产权制度，规范政府征地行为
　　
　　我国征地制度的改革思路应该是：以“尊重农民土地财产权利”为思想指导，通过重构农地产权制度以有效约束政府征地行为，通过规范政府征地行为以有效保护农民土地权益，并逐步实现城乡土地市场的一体化。
　　首先，尊重农民土地财产权利。这应成为我国征地制度改革的指导思想，它是征地制度改革的主线。众多理论研究业已证明，现行我国征地制度之所以产生众多矛盾，其本质原由在于缺乏对农民土地财产权利的应有尊重（钱忠好，2004），农民集体土地所有权与国家土地所有权不平等（蒋省三等，2003）。众多国家征地的实践表明，明晰的土地产权、土地征收的公共利益目的、市场定价的征地标准和较为宽泛的补偿范围，体现公正、公平、公开的征地程序以及完善的申诉程序，是征地制度得以成功的关键，而其背后的深层指导思想在于对个人土地财产权利的充分尊重。这样的征地制度安排既有效地保护了被征地主体的土地权益，又保证了土地征收的权威性和公平性。为此，要在法律上赋予集体土地所有权与国家土地所有权以平等性，尊重和保护农民集体的土地权利。
　　其次，重构农地产权制度。现行农地产权安排缺乏明晰性、排他性、安全性、可转让性以及权能责任利益缺乏对称性，同时其可实行性受到限制（钱忠好，2002），并在土地征用过程中形成了巴泽尔（1997）意义上的农地产权公共域，农民的权益也因此受到侵害。因此，应在“尊重农民土地财产权利”思想的指导下，按物权理论规范和重构农地产权制度。要保护农民的土地财产权利，赋予权利主体充分的收益权、完整的处置权（王成艳等，2006），只要符合土地利用规划的要求，集体土地与国有土地一样，可以出租、出让、转让、抵押，集体土地与国有土地具有同等的权利（蒋省三等，2003）。要完善相关法律制度，进一步强化农民对农村土地集体所有权的主体地位，赋予农民个人土地产权的物权属性，在法律上认定其物权性质，并在实际操作中拓展农民土地产权的内含，使之具有法定承包权、占有权、土地经营权、土地收益权、土地转包转让权、土地入股权、土地抵押权、优先承包经营权、继承权，使其真正由虚权变成实权。
　　第三，规范政府征地行为。尽管说政府的土地征收不仅具有规模经济的优势，而且能够节约交易费用（陈利根等，2003），它是政府与生俱来的权力，但政府往往具有滥用和泛化土地征收权的天然倾向。对政府征地权的不加限制只会更加刺激政府的土地征收欲望，诱迫政府加大征地力度，并理性地利用政策漏洞对国家的征地政策做出因地制宜的解释、进行因地制宜的变更，因而也就难以有效维护农民的土地权益。为此，一是按照《宪法》的规定将征地权限定于公共利益需要的范围，而且公共利益应该是直接的。对公共利益用地如公共道路交通、公共卫生医疗、灾害防治、科学文化教育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及水利、森林保护等非赢利性用地，采取土地征收的方式并实行公平补偿，同时要让农民与政府直接面对面谈判；涉及经营性用地，允许农民集体土地在土地利用总体规划等的控制下以入股、租赁等方式参与开发经营，允许农村非农建设用地直接进入土地市场。二是土地征收补偿要由目前按被征收土地的原用途给予补偿逐步过渡到完全补偿，改变目前我国土地征收补偿标准由行政机关单方面决定的做法；要严格实行征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度。通过召开村民代表大会或听证会，将征地方案及补偿标准与被征地农民见面，实行阳光操作，确保被征地农民的知情权、参与权和监督权；要加强对征地补偿安置经费分配和使用的监管，确保专款专用。三是建立和完善征地程序，加强土地利用规划管制，加强土地征占的监管力度，建立和完善土地征收的听证制度，建立土地纠纷仲裁机构，将土地征收纳入规范化、法制化的轨道。
　　第四，逐步实现城乡土地市场的一体化。改革农地产权制度、规范政府征地行为，这为逐步实现城乡土地市场的一体化创造了条件。而且，实现城乡土地市场的一体化，充分发挥市场机制的作用，能带来效率的改进，提高社会总福利水平（钱忠好等，2007），不仅符合我国社会主义市场经济体制改革的目标，而且有助于土地产权制度的深化改革和政府土地征收行为的规范。为此，需要：以建立城乡统一土地市场为目标，在政策法律规定上为农村集体土地进入土地市场提供相应的制度保障；取消对农民土地产权交易的不当限制，以物权自由流通理论为基础，允许土地产权进入流通领域，并借助于一定的方式如承包、转包、出租、抵押、入股等在不同主体之间合理流动；加强规划控制和用途管制制度的建设，防止土地转让损害第三方或社会的利益；建立健全严格的土地登记制度，以法定形式明确土地产权归属，且土地产权转移非经登记不发生效力，保护交易各方的合法权益；建立健全包括咨询、代理、仲裁、地价评估等在内的中介服务体系，做好土地信托、土地抵押、土地证券、土地保险等工作。