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| 面对“夹生市场”要标本兼治 | ||||||||
| (2006-08-10 09:30:45) | ||||||||
| 特约撰稿 李军杰
现在我国地方政府间的竞争走向了“囚徒困境式”的恶性竞争（比拼招商引资优惠政策），以致于许多地方在引进了大量企业之后，财政从帐面上看是大幅增长了，但是扣除掉招商时所许诺的财政返还以后，地方可支配收入并不多。同时，随着地方政府间竞争的逐步加剧，在“经营城市”的理念下，各级地方政府以“经营城市”为己任，以地方财政为支撑，以地方公共资源为依托，大搞基础设施建设。 造成当前地方政府竞争现状的主要原因有三个： 第一，1994年财税体制改革以后，省、市（地）政府普遍采取上收财权、层层预留机动财力的做法，财权越来越向上集中，基层政府的制度内收入来源越来越少。在“压力型行政体制”下，上级政府普遍向下级政府推诿事权，财政支出压力逐级向下释放，基层政府所掌握的财力与公共服务职责严重不匹配，因此强烈渴望搞建设增加财政收入来源。 第二，在转型中的中国，由于相关领域改革的滞后，资源要素类市场发育很不完善，各级政府可以配置大量本应由市场配置的资源。目前最突出的问题就是地方政府不但直接垄断土地一级市场，并且可以以此为抵押获得大量廉价的金融资源。目前各级地方政府打着“经营城市”的旗号对土地和国有金融资源的攫取和滥用已经达到了触目惊心的地步。 第三，我国的财政体制设计是财政分权，但相应的政治体制安排是单一制，即中央政府有权任命下级政府首长。这种体制使我国地方政府执政效果的考核者是上级政府而不是当地的社会公众。因此在财政压力和产权模糊背景下，地方政府间的竞争实际上就异化成了官员晋升“锦标赛”。 当前宏观调控政策的困境 尽管从全国角度来看存在一个统一、开放的大市场，但是从中、微观层次来看，这个大市场实际上由大量的寡头市场组成。这些寡头的控股方是地方政府，其最高决策者是大大小小的各级政府首脑。实地调研结果显示，这些地方投资公司所配置的市场资源数量相当惊人，在一些地级市由政府投资公司直接或间接控制的投资额占本地区的城镇固定资产投资总额的半数以上，并且投资资金来源基本上是通过抵押土地从国有金融机构贷款。 应对由这种“夹生”市场所产生的经济波动，纯市场理念的宏观调控政策是很难奏效的。短期的调控政策遭遇到了体制性困境，唯一的结果只有重新悬起行政调控之剑；反过来，如果不这么做，运用市场手段来调控由地方政府主导的投资过快增长，结果很可能是经济运行继续升温，持续加速，最终由过热进入深度调整。 更为致命的是，如果过多的运用总量调控政策手段（例如货币政策）进行经济降温，会出现大家都不愿意看到的现象：有地方政府背景的公司和垄断行业的企业由于具有较强的抗风险能力不会受到太多影响，但是以民营企业为主的众多的市场主体却会由于资金链条的脆弱和利润空间的微薄而被率先淘汰出局。 体改和调控哪个更为紧迫？ 转型国家发展的普遍特点是边转型、边增长，对应的政策措施是边改革、边调控。如果只注重解决增长，忽视了改革进程的协调和配套，那么这种单兵深入的宏观调控最终会走向无所适从甚至扭曲。就我国目前的情形而言，宏观调控的主要任务是熨平经济波动，延长经济景气周期，属于“治标”；而体制改革则侧重于解决机制和体制方面的深层次问题，属于“治本”。“治标”（宏观调控）是为了给“治本”（体制改革）预留出从容的时间和宽松的宏观环境，反过来说，只有不断将体制改革向纵深推进，才能为纯市场化宏观调控奠定良好的市场基础。遗憾的是，尽管发轫于2003年下半年的宏观调控在2004年底取得了初步成效，但是我们在2005年一年多“高增长、低通胀”的宽松市场环境下，并没有对地方政府及时进行深入的综合改革。 经济转型进行到目前这个阶段，体制改革已经拖了宏观调控的“后腿”。在现在的体制框架下，宏观调控举步为艰，这也是以卡紧土地和信贷两个“闸门”为标志的本轮宏观调控政策效果并不理想的主要原因。 就当前的形势而言，调控的对象主要是地方政府，或者笼统的讲是地方政府主导的“夹生”市场。在这种情况下，宏观调控诉诸行政手段是明智的。如果不顾我国实际的体制环境和市场发育程度，而一味追求纯市场手段调控，可以预见宏观调控还得继续兜圈子。 对地方政府进行综合改革的思路 解决问题的思路是把容易被滥用的资源（例如土地）从地方手中拿走，交由市场配置，政府只获得规范收益（例如税收）；把存在预算软约束现象的行为（各种地方政府隐性举债）硬化预算约束（认可它并法制化）；让弱势群体通过地方人大直接依法行使对地方行政首长的质询和罢免权。 第一，改革现行土地征用制度，将土地出让金纳入预算管理，逐步杜绝地方政府利用对土地的垄断性经营权卖地生财。将土地出让金纳入预算管理的主要目的是纠正地方政府在土地开发上的短期行为，使土地出让金的使用更加透明和规范，并有助于国家利用土地进行宏观调控。 第二，进行财税体制改革，把增值税全部化为中央税，使地方政府与投资上项目脱离直接的利益关系。改革后的市县财政的固定收入包括不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种。通过税制改革使地方政府更加关心辖区全面的经济社会事业发展，而不是单纯的经济增长。 第三，在彻底清查和有效化解地方政府历史遗留债务的基础上，建立地方政府公债制度，建立《地方公债法》，做到地方政府举债公开化、程序合法化、规模科学。 第四，加快基层政治民主化改革进程，目前迫在眉睫的是把地方政府重大政策听证制度规范化、程序化、法制化。 作者单位：发改委经济所经济形势研究室（中证网） |
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