5月27日，国有资产法立法研讨会在华东政法大学举行，国有资产法起草工作小组成员、中国政法大学教授李曙光应邀出席，来自华东政法大学、复旦大学、上海财经大学、上海交通大学、南京大学等著名院校的十几位法学专家济济一堂，对国资法立法的相关重要问题进行了研讨。上海国有资产经营公司副总裁徐菲博士也出席了研讨会。

　　国有资产法于2007年底经全国人大常委会一审之后，进入了征求意见阶段。一部国资法，牵动了社会各界的目光，无论是政府部门、企业，还是专家学者，都对国资法草案、对国资法的立法进程给予了高度的关注。

　　《上海国资》获悉，原定于3月份进行的国资法二审，由于种种原因有所推迟，目前的消息是将在6月中下旬进行二审，有关二审的筹备工作已基本就绪。按计划国资法草案将于11月进行三审，争取在年内出台。

　　华东政法大学副校长顾功耘教授在研讨会上表示，国有资产立法目前已经进入关键阶段，国资法草案已经过一审，但草案中的一些具体内容令人担忧，他认为还需要进一步讨论，如果匆忙出台，并不是一件好事，国资法立法需要深思熟虑、慎重对待，保证立法质量。

　　与会专家针对国资法草案各抒己见，展开了热烈的讨论，对涉及国资法立法的关键问题、对草案的具体内容，都提出了很多见解，会上有些意见甚至是针锋相对、截然不同。从这次会议上，《上海国资》深深感受到了国资法立法的复杂性和艰巨性，也感受到了专家学者们的严谨精神，以及对于这样一部关乎国有资产命运的大法的强烈责任感。

　　据知情人士透露，送交二审的国资法草案,与一审后的征求稿意见相比,变化不会太大,总体的架构、主要条款都不会有大的调整,只是在个别条款的具体内容和文字上“精磨”一下。如第二章第十条,关于履行出资人职责的机构的一些表述,可能会有所调整。该知情人士表示,这种调整某种程度上是对国务院国资委地位的确立和巩固。

　　正如李曙光教授在会上所说的,“每个人心中都有一部国资法。”一部法律出台之前,争议是必然的,公司法如此，物权法更是如此，争议长达8年、10年甚至更长，然而最终能破茧而出，不管法条本身是否完美，都代表了一种进步，时代的进步。

　　《上海国资》围绕国资法草案的几个主要相关问题，对与会专家的重要观点和意见进行了梳理和展示，专家们针对草案的这些观点，或许有些片面，或许并不会被立法机关所采纳，但是，在国资立法的进程中，他们的声音将被记取。

　　焦点1：国资法是否应尽快出台

　　国资法立法的呼声虽高，但草案出台后，在学界和实务界都未能形成广泛共识，而立法机关的意图是尽快推出，时机是否成熟仍有争议

　　李曙光：

　　国资法是每年人大代表提案最多的一项立法，尤其是物权法于2007年出台之后，国资法的出台就显得更为迫切。

　　国资法草案的起草历时15年，一直争议很大，目前经过一审后的征求意见稿，国家相关部门大体能够接受，但并未得到学界和实务界的认可，对这个草案也有进一步的争议。但我个人认为，这个草案是有很大突破的。

　　国资立法首先不能和现有体系相冲突，第二要有中国特色，要能解决当下的一些问题。中国的很多立法并不是多么科学、正确，也不是深入讨论所产生，而实际上是部门利益在现阶段平衡的结果。我国目前立的法在某种程度上是带有一定缺陷的、短期的、解决一时一地问题的法。我们现在的目标也不是要出台一个非常理想的法，只要能解决当下的问题，比如国资委的定位比以前更清晰一点，就是一种进步。

　　王杰：

　　国资法立法要立足于我国的国情，国有资产有其特殊性,任何的立法都不能忽视国情,应当是基于现状的，国资法立法也必然是有中国特色的,不可能完全按照理论观点、理想化地设计，也无法完全从法理和立法技术层面出发设计，改革只能是一步一步走。

　　如果出台这部法律，能够完善出资人体制，理顺国有资产出资人代表与国家出资企业之间的法律关系，明晰各自的权利、责任和义务，这部法律就是成功的。

　　国资立法，政府部门更多地考虑现状，而专家学者则更多地考虑理想状态，这就对立法机关提出了挑战，要平衡好。我对这部法律的出台抱有乐观态度，应该尽快出台。

　　范健：

　　目前来看，整个国资法草案的内容并不是在谈国有资产，并未谈及国有资产的形成、经营、处置、收益，而是在谈资产投入以后如何经营。国有资产的来源、总量多少、经营收益状况等，在国资法草案中没有得到体现，我认为这些问题涉及到一些根本的利益关系。实际上，这部法更像是一部国有资产经营监督法。

　　国有资产法的立法问题涉及到我国经济体制中的重大决策权及很多经济制度问题。这部法的制定，对此后我国经济的走向是否会起到积极的作用？就目前的草案而言，我认为，在微观上可能暂时会起到积极的作用，但在宏观上可能还是会有一定的消极作用。

　　徐菲：

　　我的基本看法就是这个国资法草案的制定时机并不成熟，为了立法而立法毫无意义。首先，国资改革处在非常不确定的状态，到目前在大部分领域都没有形成广泛共识，很难上升到法律高度加以解决；第二，这部草案不符合实际，并未解决根本问题，首先应该理顺产权、体制问题，这是不应该回避的；第三，国资监管问题十分复杂，国资立法应能解决国有资产经营中的突出问题，尤其是对国有资产的控制力。目前的草案还没有达到这种预期。

　　焦点2：国资法调整范围问题

　　随着草案出台，大、小国资法之争已尘埃落定，但是对于经营性资产的界定仍有争议，长远来看，国资法是否要覆盖到全部形态的国有资产仍不明确

　　李曙光：

　　目前国资法草案的适用范围是经营性国有资产，这是经历过很多争议之后，由立法部门确定的。但立法的长远目标应该是覆盖到所有的国有资产，而不仅仅是经营性国有资产。

　　王全兴：

　　国资法草案定位为经营性国有资产，这是可行的，非经营性国有资产可以以后再解决。但是草案中将国家投入到企业的资产认定为经营性国有资产，而没有投入到企业的就是非经营性国有资产，这样的区分有问题。实际上，现实中存在着很多企业外的经营性国有资产，企业资产也并不都是经营性国有资产。将国有资产按照占用单位来进行划分存在问题，应按是否增值来区分经营性国有资产和非经营性国有资产。

　　另外，对于国资法调整范围的选择应该分类思考，并非每个条文的适用范围都是一样的。不同的经营性国有资产在功能上有所不同，有些经营性国有资产可能商业性功能很强，但有些政策性功能很强，在立法上应当有所区别。

　　范健:

　　就目前的草案而言，实际上调整的是经营性国有资产。一部国资法仅调整经营性国有资产，这种立法方式会留下许多后遗症。

　　在国家立法时能不能先用一个大的概念套用在一个小的法律上，然后以后再进行补充?虽然我国已有这样的立法经验，如企业所得税法对合伙企业和独资企业不适用；又如公司法只适用于有限责任公司和股份有限责任公司。对国资法立法，用一个很大的题目，适用的却是一个小范围的资产，还是会存在很多问题。

　　徐菲：

　　这次国资法草案出台，将调整范围仅仅限于经营性国有资产，使人对这部法的期待大打折扣。什么是经营性国有资产？实际上我认为很多资源到最后都是要经营的，这是一个变换的过程。如果一定要解释为某些国有资产在某些部门管理下的再经营，才能认为是经营性国有资产，我认为这是不确定的概念。

　　焦点3：国资委的定位问题

　　国资委的定位是国资法争议的焦点，不能既作出资人又作监管者，这点已是共识，但国资委究竟是作出资人还是监管者，仍有分歧

　　李曙光：

　　在改革开放已届30年的大背景下，围绕国资法的这些争议，从深层次看，实际上是关于政府角色的争议，是政府与企业的关系问题。其中最核心的焦点问题是国资委的定位问题，而这一问题本质上是政府在国有资产管理中的定位问题。

　　十六大确定的三结合(权、责、利)、三统一(管人、管事、管资产)的国有资产管理体制，是国资法立法的前提，同时也是国资法立法的障碍。转型期复杂的国有资产关系一定是一种法律关系，而用经济手段、行政方式来解决市场经济条件下的国有资产关系是很困难的。应在法律上对“政企分开、政资分开”给予定义。

　　国资委不能既作出资人又作监管人，解决的思路就是把二者分开，国资委的角色定位就应当作出资人。长远来看，国资管理体制应形成5人架构，即委托人-出资人-经营人-监管人-司法人。5人架构中的核心问题是国资委的走向，草案中将其定位为出资人，我认为应是一个“干净”的出资人。

　　不应该由国资委转化为监管人，现在的国资委就当出资人。出资人可以是多个，目前的国有资产监督管理委员会应该更名为国有资产经营管理委员会。

　　目前的草案中还有一个很大的进步就是把监管职能分离出来了,但是比较混乱，分为全国人大常委的监督、审计部门、政府部门的监督等，但不管怎样,是把出资人和监管人做了一个简单的区分。

　　我认为不需要一个专门的监管人，现有的政府监管机构已经够了。让国资委只作出资人，而监管是政府的职权。应把政府的监管和国资委内部的自我管理分开。国有资产不需要太多特殊的监管，当然转型期是应该所有加强。

　　王杰：

　　在国资委的定位问题上，把出资人与监管者的角色分开，已经成为学者的共识，在这一问题上，我表示认可，国资委应当作为出资人角色。但是对于履行出资人职责的“度”应慎重考虑，履行出资人职责时应遵循物权法和公司法的已有制度安排，在宏观层面，物权法第55条已明确了出资人的定位；在微观层面，公司法第38条的11项权利，即是作为股东的出资人应享有的权利，除此之外不能越位。

　　目前的草案中，已经将履行出资人职责的机构作为单独一章阐述，对国资委的定位也是作为出资人，国资委也仅仅是做出资人的监督，更高层面的监督职能则交给了政府、审计机关及社会，是一种更大范围的监督，这是合理的，也是一种进步。

　　另外，出资人代表不止一个，这是国资法草案必须明确的问题，因为如果法律规定只能有一个出资人代表，就会置国务院于违法的境地。但在多个出资人代表的情况下，在国资基础管理方面，如何做到政令统一，可以以国资委为主，由国资委联合国务院办公厅共同制定规章、发布政令，这样能保证国资基础管理的协调性。

　　焦点4：国资法草案内容在哪些方面有待改进

　　国资法草案并不完善，存在一些不足，在立法技术层面需要仔细斟酌，并且一些重要问题也需要进一步明晰

　　李曙光：

　　政府在国资管理过程中应不应该扮演角色？应该扮演什么角色？这正是我要质疑、也是下一步国资法草案进一步完善的问题。我反对由政府部门进行综合管理，更反对由财政部门来履行国资管理职能。目前国资法草案对政府的定位还不够清晰，有许多问题还值得商榷。

　　国资法立法的第二章，是目前草案中最大的进步，明确了履行出资人职责的机构，为分散管理的国有资产界定了出资人；但同时又是一种退步，把现在不是出资人的政府部门和机构界定为出资人，把根本不具备清晰的权责利关系的部门定位为出资人，是极其不妥的，会产生很多问题。

　　5人结构应该是将来国资立法的合适架构，现在的草案中，委托人、监管人都不太清晰，司法人也未出现，这都是将来需要进一步完善的。

　　应明确金融资产的出资人，尽快成立金融国资委。

　　关于国有资本经营预算的问题，政府财政部门应该搞好公共财政预算，国有资本的经营预算应该由国有资产出资人编制，对此草案中应该明确。

　　草案的第7章，即国资监管部分也还比较混乱，有待完善。

　　国资法能否解决国有资产流失问题？我认为国有资产流失不是一个科学的概念，应界定为权利受到侵害。目前我国的司法体制跟不上，涉及到国企改制的纠纷法院一律不予受理，但这不是国资法要解决的问题，一部法律也不可能解决中国经济改革中产生的这么多复杂问题。

　　王杰：

　　目前的国资法草案已相对比较成熟,兼顾了争议的主要方面，也为未来的发展留有空间。但也存在一些不足，主要是两方面：

　　一是对履行国有资产出资人职责的机构的界定还是比较笼统，在第二章第十条以后的几条中，阐述不够清晰，虽然是立足现状的结果，但在操作空间上会有一些障碍，应该对其责、权、利等写得更明确一些。

　　二是国家出资企业这一章还应写得更严密一些，应与上位法和下位法形成严密的逻辑关系。不应再重复物权法的一些内容，同时也不能与公司法的一些内容有所冲突，对国家出资企业的法律地位、法律责任，以及与其他企业的法律关系界面等，应阐述得更清晰一些。

　　王全兴：

　　从主体来看，现有草案中缺漏了一些主体，如国有资产经营公司。文本强调国资委、国家投资企业，但没有提到国有资产经营公司，但现实中又有那么多，不应遗漏。如果将国有资产经营公司看作国资委的分支机构，那就不是独立法人，如果没有法律依据，就是一个非法的公司。草案文本中并未写明国资经营公司的定位。

　　另外，国有资产宏观布局以及国有资产的进退由谁来决定，中央与地方出资人的关系如何，这些在草案中都没有得到体现。

　　范健:

　　第一个感觉就是，国资法草案的题目和内容都存在问题，相当多内容违反公司法，在逻辑结构上将引起一系列问题。 

　　从法理的角度来看，这部国资法草案本身是很不严密的，将给执法带来很大问题。例如草案第25条：“国家出资企业的董事、监事、高级管理人员未经履行国家出资人职责的机构或者股东会同意，不得在其他企业任职。”这条的规定是不妥当、不严密的。诸如这样的问题需要在立法技术上更为严谨。