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健全生态补偿机制 保障守望者利益

作者:吴学安来源:证券时报2017-11-21 07:54

   作为全国首个跨省流域的生态补偿机制试点,新安江流域生态补偿机制试点于2012年正式实施。目前,新安江生态补偿试点以三年为一个周期的第二轮试点将在今年年底全面完成。专家表示,随着一系列政策的密集落地,国家生态补偿制度框架已经构建,发展路线图也已基本明确。针对新安江流域水环境补偿试点,未来应继续完善和加强制度顶层设计,健全补偿长效机制。

  生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。上游山清了、水秀了,老百姓却因“无工不富”依然贫穷,这种“保了生态、饿了肚子”、“下游受益、上游牺牲”的环保困境,近年来在一些地方出现,反映出生态保护者和生态受益者之间公平利益分配机制的缺乏。目前在已实行的生态补偿工作中,退耕还林、退牧还草、天然林保护等重大生态工程政策措施有所完善,出台了国家重点生态功能区转移支付办法和国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法。但目前除了森林生态效益补偿基金之外,再没有其他方面的生态效益补偿基金。

  此前,国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》(简称《意见》)。《意见》提出,着力落实森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿任务。到2020年,实现上述重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。《意见》明确,将推进建立稳定投入机制、完善重点生态区域补偿机制、推进横向生态保护补偿、结合生态保护补偿推进精准脱贫等七个方面的体制机制创新。

  早在2007年,原国家环保总局颁布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》明确了在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护方面的生态补偿试点工作,并提到了生态效益补偿基金的设立。但至今生态效益补偿仍是“风大雨点小”,建立生态效益补偿基金制度仍面临诸多问题。一方面,生态补偿法律法规不完善。虽然我国有部分法律法规都涉及了生态补偿,但是统领性的生态补偿法律还没有,导致在具体操作时部门之间难以协调配合,从而产生利益冲突,影响法规的实效。另一方面,生态补偿资金来源单一、监督管理不到位、资金使用的透明度过低。在国内生态补偿模式中,政府补偿是主体模式,带有强制性和体系性,难以体现补偿的激励作用。而利用经济手段,在生态补偿中征收生态补偿税、费,并建立市场交易模式,可以克服政府补偿的一些不足。但目前经济手段并没有正式启动,没能成为生态补偿的主要手段。

  完善生态补偿的法律制度,使生态补偿步入正规化、制度化、法制化轨道,已是当务之急。要加快《生态补偿条例》的立法进程,争取早日颁布实施。当前之所以出现生态补偿难以落实到位,很大原因在于相关规范过于笼统模糊。生态补偿立法应当区别规范各种不同的资源补偿方式,将生态补偿明确界定在土地、水流、森林、草原、矿产和大气等类别,实行科学、严格、明确和平衡的法制规范。生态补偿立法应当鼓励各地探索符合自身特点的相应制度。比如应尽快建立跨省流域生态补偿机制,强化上游地区高污企业环保责任。由于国家在生态补偿上投入有限,必须建立“谁污染谁埋单”的地区约束。只有强调地域特点,才能使生态立法具有较强的可操作性。

  应该说,要保持生态环境健康持续发展,需要从根本上改变生态补偿难或者今天补、明天不补的现状,建立生态补偿的长效机制,生态补偿的立法工作亟须跟进。生态保护的问题表面上是人与自然的关系,但根本上已经演变为人与人的关系,而这种关系的核心则是利益均衡问题。对多方权衡和考量的需求,使生态补偿的国家立法呼之欲出。只有加快生态补偿立法步伐,使生态补偿有法可依,再辅之相关的经济手段,才能使生态补偿这一国际通行的环境治理方式得以有效落实,并逐步取得实效。人们有理由相信,从地方实践走向制度规范,只要在路上,生态补偿立法指日可待。

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