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我国加快资本账户开放条件基本成熟
作者:中国人民银行调查统计司课题组
来源:中国证券报·中证网  2012-02-23 07:25:00
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  资本账户开放过程,是一个逐渐放松资本管制,允许居民与非居民持有跨境资产及从事跨境资产交易,实现货币自由兑换的过程。资本账户开放的标准本身也在不断放宽。由于国际货币基金组织在这方面的研究最早最深入,其界定的资本账户开放标准基本得到各国的认可。在1996年之前,按照国际货币基金组织《汇兑安排与汇率限制年报》的定义标准,只要没有“对资本交易施加支付约束”,就表示该国基本实现了资本账户开放1。1997年亚洲金融危机爆发后,国际货币基金组织将原先对成员国资本账户开放的单项认定,细分为11项2。如果一国开放信贷工具交易,且开放项目在6项以上,则可视为基本实现资本账户开放3。2007年国际金融危机爆发后,资本账户开放标准进一步放宽4。可见,资本账户的开放并不是完全放任跨境资本的自由兑换与流动,而是一种有管理的资本兑换与流动。

  一、国际经验表明资本账户开放总体利大于弊

  资本账户开放有利于经济发展。根据比较优势理论,资本在全球范围内自由流动和优化配置,能提高资本效率,并产生最大的经济效益。资本账户开放也能使资本在全球范围分散风险,而不把“所有鸡蛋放在同一个篮子”。资本账户开放还能促进对外贸易发展。而且,由于各国人口年龄结构不同,人口抚养比低的国家往往储蓄率较高,资本账户开放能使这些国家将盈余的储蓄资金贷给资金缺乏的国家,而待人口抚养比提高时不降低消费水平。尽管在实证方法、实证数据以及变量选择等方面有所差异,但绝大部分实证结果表明,资本账户开放能显著促进经济增长。

  相反,资本管制会扭曲市场行为,并且管制效果有限。资本管制实质是政府干预市场,是一种变相的金融保护主义,容易产生道德风险。管制的结果或者是国内金融市场竞争过度,或者是国际金融市场竞争不足,或者两者兼而有之。资本管制常与固定汇率政策搭配,常常导致“输入型”通货膨胀或通货紧缩。资本管制也人为割裂国内、外资金流动,使资金使用效率低下,资金成本提高,资金市场风险增加。

  美国、德国的经验教训表明,资本管制的效果有限。上世纪六十年代末,由于越战升级和实施“伟大社会计划”(包括增加公共教育和城市基础设施投资),美国政府开支增加远超过其收入增长,经常账户由盈余转为赤字,大量资金由美国流向德国。为维持布雷顿森林体系下的固定汇率制,美联储一方面紧缩货币,提高利率,导致国内利率高于《Q条例》5的存款利率上限,引发“金融脱媒”现象和金融创新浪潮;另一方面实施资本管制,导致美国银行通过欧洲分行借入美元存款,刺激欧洲美元市场加速发展。联邦德国则通过资本管制阻碍资本的大幅流入,但效果也不理想。据Koffergesch估计,1973年跨境非法实物交易和海外非法借贷分别达40亿和70亿德国马克,合计占同期德国GDP的1.2%,高于其经常账户顺差规模(同期经常账户顺差/GDP比例约为1%)。

  资本管制可能在短期内约束资本流动,但不能从根本上改变因经济失衡带来的资本流动。而且随着金融市场发展,金融产品创新,市场之间、国别之间的限制不再严格,绕开管制的渠道越来越多。同样,宏观调控当局也可创新调控工具,来替代资本管制。上世纪80年代,欧洲国家采用三岔式方法7应对汇率波动,阻止外汇投机,效果明显优于资本管制。

  二、积极推进资本账户开放是我国经济发展的内在要求

  一是我国资本账户开放已取得较大进展。改革开放以来,我国渐进式推进资本账户开放。1993年,我国明确提出,“中国外汇管理体制改革的长远目标是实现人民币可自由兑换”。2003年,党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,进一步明确,“在有效防范风险的前提下,有选择、分步骤放宽对跨境资本交易活动的限制,逐步实现资本项目可兑换”。2010年10月,十七届五中全会决定,将“逐步实现资本项目可兑换”目标写入“十二五”发展规划。2012年,央行行长周小川撰文进一步解释,“中国尚未实现但不拒绝资本项目可兑换”。

  近年来,我国资本账户开放步伐明显加快。2002-2009年,我国共出台资本账户改革措施42项。外汇管理已由“宽进严出”向“双向均衡管理”转变,逐步减少行政管制,逐步取消内资与外资企业之间、国有与民营企业之间、机构与个人之间的差别待遇。

  分结构看,按照国际货币基金组织2011年《汇兑安排与汇兑限制年报》,目前我国不可兑换项目有4项,占比10%,主要是非居民参与国内货币市场、基金信托市场以及买卖衍生工具。部分可兑换项目有22项,占比55%,主要集中在债券市场交易、股票市场交易、房地产交易和个人资本交易四大类。基本可兑换项目14项,主要集中在信贷工具交易、直接投资、直接投资清盘等方面。总体看,目前我国资本管制程度仍较高,与资本账户开放还有较大距离。

  二是当前我国正处于资本账户开放战略机遇期。开放资本账户有利于我国企业对外投资,也有利于购并国外企业,获取技术、市场和资源便利,提高我国企业可持续竞争能力。此次金融危机重创了西方金融机构和企业,使西方国家经济衰退,失业增加,财政困难。当前西方企业的估值水平较低,道琼斯指数平均静态市盈率约14倍,欧洲主流股票指数市盈率均在10倍左右,远低于我国沪、深两市平均市盈率(2011年分别为17.6倍和31.8倍),为我国企业提供了难得的市场机会。

  开放资本账户有利于推动跨境人民币使用和香港人民币离岸中心建设,推进人民币国际化。2009年7月起,跨境贸易人民币使用从无到有,试点范围不断扩大,跨境贸易人民币结算量迅猛发展。2011年全年,银行累计办理跨境贸易人民币结算金额2.08万亿元,比上年增长3.1倍。同期,香港人民币离岸中心建设也卓有成效。截至2011年末,香港地区人民币实际收付累计结算1.58万亿元,占境外人民币实际收付累计结算量的63.7%。香港人民币存款6273亿元,占香港金融机构各项存款和外币存款的比例分别为10.2%和20.2%。香港也已成为海外人民币资本市场的定价和交易中心,主导了CNH汇率和人民币债券的定价。开放资本账户,拓宽人民币流入、流出渠道,将进一步提高人民币在国际贸易结算及国际投资中的地位,也将进一步促进香港离岸市场建设,加快离岸人民币金融工具创新。可以设想,随着人民币国际计价、国际支付以及国际投资等职能逐步实现,人民币成为国际储备货币将为时不远。目前,已有14个国家和地区管理当局与中国人民银行签署了双边本币结算协议,涉及金额1.3万亿元人民币。

  开放资本账户有利于我国经济结构调整。当前我国经济运行中的一个突出矛盾是,高储蓄,高投资,产能过剩,以及消费水平偏低。随着我国劳动力成本上升,劳动密集型产业竞争力下降。开放资本账户有助于将部分低附加值的产能转移到劳动力更具比较优势的国家和地区,以提升我国产业的整体附加值水平。其次,我国家庭投资渠道相对缺乏,大量储蓄资金不能保值增值。开放资本账户,拓宽家庭海外投资渠道,可促进家庭财富积累,提高我国消费水平。

  三是资本管制效力不断下降,扩大开放可能是最终选择。一是非法逃避管制,如低报出口、高报进口,或转移价格利润,或改变交易时间和交易条件。二是通过经常账户逃避管制。事实上,国际收支中许多项目同时具备了经常账户和资本账户的特性,很难严格区分,资本账户资金往往混入经常账户以逃避管制。三是通过其他资本账户逃避管制。对有些资本进行管制而对另一些不管制,容易出现资本管制漏洞。

  近年来,我国资本管制的效率不断下降。2006年净误差和遗漏项为流出6亿美元,2007年转为流入116亿美元,2010年流出提高到597亿美元,占当年储备资产变化的12.7%,不排除部分资金可能绕过资本管制,流出境外。主要原因在于,一是规避管制的金融工具增多,如贸易品和服务价格转移,境外设立公司对倒,境内外货币互换,全球第三方支付网络,在境外买卖国内资产等金融工具创新。二是国际收支统计方法滞后、统计力量不足,难以对个人跨境金融资产买卖进行全面统计。三是境内外资金联动加强。从近期香港金融市场人民币兑美元汇率的波动就可见一斑。

  三、资本账户开放的风险基本可控

  资本账户开放的前提条件非常重要,但并不是决定资本账户开放成败的绝对因素。一般认为,资本账户开放需要四项基本条件,即宏观经济稳定、金融监管完善、外汇储备充足及金融机构稳健。但这些条件并不是决定资本账户开放成败的绝对因素。数据显示,西班牙在资本账户开放前的财政收支差额占GDP比重为-30.5%,秘鲁、哥伦比亚以及法国的平均通货膨胀率分别为48.6%、25.7%和10.9%,但这些国家资本账户开放均取得了成功。而泰国经济条件较好(经济增长8%,平均财政收支差额/GDP为2.3%,平均通货膨胀率5.6%),但资本账户开放却失败了(1997年亚洲金融危机)。显然,资本账户开放的所谓前提条件是相对的,而不是绝对的。当前,我国资本账户开放的风险主要来源于四个方面,但风险都不大。一是商业银行的资产负债绝大部分以本币计价,货币错配风险不大。2012年1月末,银行体系各项存款79.5万亿元,其中97.7%以人民币计价,各项贷款58.4万亿元,其中94.3%以人民币计价。二是我国外汇储备资产以债券为主,市场价格波动不影响外汇资产的本息支付。2011年末,我国外汇储备3.18万亿美元,足够抵御资本账户开放后资金流出的冲击。三是短期外债余额占比较低。2011年9月末,我国外债余额6972亿美元,其中短期外债余额5076亿美元,占外汇储备比例15.9%,处于安全水平。四是房地产市场和资本市场风险基本可控。2010年,投向房地产业和租赁、商务服务业的外商直接投资分别为240亿美元和71亿美元,合计311亿美元,只占当年国际收支顺差的6.6%。资本市场的国外投资更少,截至2012年1月20日,117家QFII额度222.4亿美元,17家RQFII额度200亿元人民币。

  我国经济部门资产负债表健康,金融体系稳健。资金存量核算数据表明,2010年住户金融资产和金融负债分别为49.5万亿元和11.7万亿元,资产负债比例23.6%,年本息支出为可支配收入9.9%左右,均处于较低水平。企业金融资产负债比例151.3%,与上年末基本持平,负债结构有所优化,其中贷款和国外负债占比分别下降2.8和0.3个百分点。2011年,我国财政收入大幅增长,财政收入10.4万亿元,财政收支差额5190亿元,比上年减少1305亿元,预计财政赤字占GDP比重低于2%,比上年下降0.5个百分点。

  截至2011年末,我国银行业不良贷款率1.0%,拨备覆盖率278.1%,资本充足率12.7%。总体看,我国银行业资产质量处于全球银行业较高水平,远高于Basel III标准,远好于一些已经实现资本账户开放的国家(如俄罗斯、巴西、印度11等)。

  资本账户开放与金融稳定并没有明显相关性。首先,不能因为有可能发生热钱流动和资本外逃就放弃资本账户开放。有观点认为,开放资本账户将引发热钱流入或资本外逃,因此“资本管制是维护我国金融安全的最后一道屏障”12。应该明确的是,资本管制是一项长期性制度安排,不宜作为热钱流动、资本外逃等临时性冲击的应对措施。其次,国际上防范热钱流动和资本外逃的方法很多,价格型管理可能比数量型管制更为有效。比如智利央行对非居民存款的20%无息准备金要求就收到了较好的效果。

  历史经验证明,金融机构和金融市场的稳定与否,主要取决于国内的经济金融运行和金融监管状况,而与资本账户开放关系不大。上世纪90年代,我国资本账户没有开放,但一些信托投资公司、城市信用社、证券公司、甚至个别银行都陷入了困境,有的破产清算。此次国际金融危机中,我国资本账户开放程度已有较大提高,但金融机构损失反倒很小。此外,新加坡、香港和台湾等国家和地区,尽管市场狭小,但资本账户开放并没有影响这些市场的金融稳定。国际经验表明,加强金融监管水平,提高金融机构管理能力,是维持金融稳定的关键要素之一。

  资本账户开放应审慎操作,但也要积极推进。资本账户开放应是一个渐进的过程。我国1979年改革外汇留成制度,1994年人民币汇率并轨、取消贸易用汇限制,至1996年接受IMF第八款义务,实现经常账户可兑换,历经17年时间。德国早在1958年即开始放松对资本流出的限制,但对流入限制直到1981年才完全取消。英国、日本等发达国家大多在上世纪70年代初开始资本账户改革,几乎迟至80年代甚至90年代才完全开放13。

  但资本账户开放审慎操作,并不意味持续等待。1993年,我国面临通胀高企、金融秩序不稳、外汇储备不足等不利因素,宏观调控当局仍坚定实施人民币汇率并轨操作。1996年,我国宣布实现经常账户可兑换,承诺履行IMF章程第8条款。这些改革都大大促进了我国经济的稳定和发展。阿根廷等国积极推进资本账户开放的成功经验也值得借鉴。

  目前,我国已经是世界第二大经济体和第二大贸易国。若要等待利率市场化、汇率自由化或者人民币国际化条件完全成熟,资本账户开放可能永远也找不到合适的时机。过分强调前提条件,容易使渐进模式异化为消极、静止的模式,从而延误改革的时机。资本账户开放与其“前提条件”并不是简单的先后关系,在很大程度上是可以互相促进的。我们应抓住有利时机,积极推进资本账户基本开放,并以此促进经济发展方式的转变和经济运行效率的提高。监管当局可以通过综合运用各种宏观审慎工具和货币政策工具,在资本账户开放的同时,积极防范系统性金融风险,实现金融体系的总体稳定。

  四、优化资本账户开放路径 降低开放风险

  优化资本账户各子项目的开放次序,是资本账户开放成功的基本条件。一般原则是“先流入后流出、先长期后短期、先直接后间接、先机构后个人”。具体步骤是先推行预期收益最大的改革,后推行最具风险的改革;先推进增量改革,渐进推进存量改革。

  短期安排(1-3年),放松有真实交易背景的直接投资管制,鼓励企业“走出去”

  直接投资本身较为稳定,受经济波动的影响较小。实证表明,放松直接投资管制的风险最小。当前我国推进海外直接投资已进入战略机遇期。过剩的产能对对外直接投资提出了要求,雄厚的外汇储备为对外直接投资提供了充足的外汇资金,看涨的人民币汇率为对外直接投资提供了成本的优势,西方金融机构和企业的收缩为中国投资腾出了空间。

  中期安排(3-5年),放松有真实贸易背景的商业信贷管制,助推人民币国际化

  有真实贸易背景的商业信贷与经常账户密切相关,稳定性较强,风险相对较小。随着我国企业在国际贸易、投资、生产和金融活动中逐步取得主导权,商业信贷管制也应逐步放开。目前,我国进出口贸易占全球贸易量约10%,贷款占全球的四分之一以上14。放宽商业信贷管制,有助于进出口贸易发展,也能为人民币跨境结算和香港离岸市场建设拓宽人民币回流渠道。同时,适度放松商业信贷管制,有利于促进国内银行业竞争,改善企业、特别是中小企业融资状况。

  长期安排(5-10年),加强金融市场建设,先开放流入后开放流出,依次审慎开放不动产、股票及债券交易,逐步以价格型管理替代数量型管制

  不动产、股票及债券交易与真实经济需求有一定联系,但往往难以区分投资性需求和投机性需求。一般开放原则是,按照市场完善程度“先高后低”,降低开放风险。当前,房地产市场价格易涨难跌,向合理价格水平回归尚需时日。境内股市“重融资轻投资”,价格发现机制还有待完善。债券类市场发育很大程度与利率市场化有关,市场规模不大,且企业债券没有形成统一规范的市场15,政府债券市场还有待发展。总体看,市场完善程度从高到低依次为房地产市场、股票市场和债券市场。

  在开放的过程中,一是要加强金融市场建设,增强市场活力,夯实不动产、股票及债券市场开放的基础。二是要按照“先一级市场后二级市场”、“先非居民的国内交易后居民的国外交易”的开放原则,降低开放风险。三是谨慎推进,相机决策,遇险即收,逐步以价格型管理替代数量型管制。

  至此,以不影响国家间合理资本交易需求原则16来衡量,我国已经基本实现资本账户开放。剩下的项目按照风险程度依次为,个人资本交易、与资本交易无关的金融机构信贷、货币市场工具、集合投资类证券、担保保证等融资便利、衍生工具等资本账户子项,可以择机开放。与资本交易无关的外汇兑换交易自由化应放在最后。投机性很强的短期外债项目可以长期不开放。

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