当改革所依靠的力量恰恰是改革的对象，这种改革肯定走不远，农信社目前自上而下的改革就是这样。建议将农信社改革和创建民营银行结合起来，自下而上地解决农信社问题。在贫困地区由民间资本将农信社改组为民营银行，允许其在富裕地区设立一家分行，以富济贫，在较短时间内消化不良资产，发展健全“三农”融资渠道。
据调查，如果一个农信社的不良贷款率为40%，资本充足率为3%，假定用央行专项票据置换50%的不良贷款，追回15%的不良贷款，如果依靠股东注入资本将资本充足率拉到8%，利用本身利润将不良贷款率降到2%，需要将近10到20年时间。此间，民间资本将无利可图。
自上而下改革的局限
最近，央行计划为农村信用合作社拨款人民币1650亿元，以重组农村金融业。这一举措显然是有关部门对农信社施以自上而下改革的思路的延续。
就农信社的问题而言，无论改革方案如何设计，成功与否取决于以下条件：第一，农信社管理层是否愿意改革；第二，农信社管理层是否有能力在改革之后按照金融市场规律办事；第三，能否实现政企分开。也就是说，农信社主任必须是个好人，是个金融人才，是个能够抵制行政干预的人。
而纵观目前农信社自上而下的改革，其结果是不容乐观的。在全国35000家农信社当中，好的和比较好的也许有10000家左右。这些农信社外部环境比较好，地方政府比较开明，对农信社的干预比较少，其主任应是欢迎改革，积极执行上级的决策的金融人才。因此，无论是将农信社改成合作制还是股份制，都比较容易取得成果。例如，江苏江阴、张家港和常熟的农信联社改为商业银行之后经营状况良好。
可是，大部分农信社的改革前景并非如此。第一，许多农信社的管理人员并不具备从事金融工作的资格，他们大多是按官员标准挑选的。第二，某些农信社的巨额坏帐牵涉到内部的管理人员和地方政府官员。如果改革所依靠的力量恰恰是改革的对象，这种改革在逻辑上就是行不通。如果彻底揭开农信社的盖子，无异于把他们推上审判台。因此，他们注定会对建立现代企业制度、信息透明化建设的政策加以阻挠和扭曲。第三，自上而下的改革只能加强行政干预，不可能实现政企分开。
在这种自上而下的路子下，好的农信社固然好，差的依旧差。虽然可以挑出一些成功的典型，但并不具备整体的代表性。
对那些问题非常严重的农信社，也不能一关了之，不仅是因为缺乏一套行之有效的金融机构退出制度，如果关门了，它们的不良贷款怎么办？在四大国有商业银行纷纷撤出县以下城镇的情况下，如果连农信社也关了门，由谁来给农民提供金融服务？
可以说，推进农村金融体制改革必须要面对的三项挑战：第一，要有办法维护农村金融稳定；第二，要能够消化农信社的坏帐；第三，要能够为“三农”提供更有效的金融服务。
既然自上而下的改革只能解决不到三分之一的农信社的问题，其余的农信社改革就应该走一条自下而上的新路，即引入民间资本和外资，组建民营银行。
将农信社改革和创建民营银行结合起来
农信社现有框架是有地域限制的。引进民间资本和外资可能需要打破这种地域的约束：在贫困地区(山区)，由民间资本将当地农信社改组成为民营银行，同时允许这家银行在另一个富裕地区设立分行，然后利用此分行所创造的利润在较短的时间内消化掉原农信社的大部分坏帐。例如，将广东韶关地区的乐昌农信社改组为民营银行，同时允许这家银行在广东南海设立一家分行。
这种思路有几大优点。其一，新设银行的总部就在贫困地区，这有利于促进贫困地区的经济发展。由于这个银行的主要利润来源于富裕地区的那个分行，这就可以实现利用富裕地区资金帮助贫困地区消化历史包袱，以富帮贫。
其二，由于新设民营银行拥有两个分行，具有一定的规模和发展前景，因此有可能吸引专业的金融人才加盟，吸收外资入股，有利于在新设民营银行中建立现代企业制度。
其三，由于新生的民营银行是在穷困地区的农信社基础上建立起来的，总部又设在贫穷地区，因此，有可能继续通过兼并、收购、重组等方式消化周边地区的农信社，进一步消除金融隐患。
其四，这种思路符合投资者长期利益，能够为投资者提供一个长期盈利的前景，鼓励他们合法经营。
在实践中可以根据各地实际情况调整方案。如果接手的农信社包袱比较重，可以考虑给予新的民营银行较大的营业空间。沿用上例，如果要求民间资本接手整个韶关地区农信社，就可以考虑让民营银行在南海经营三年之后，在符合条件的情况下，允许其将经营范围扩展到珠三角。
辅以制度创新必不可少
在引入民间资本和外资解决农信社问题的时候，制度创新是十分关键的辅助措施。
如果没有辅以制度创新，只是限制在农信社原来的框框里谈改革，可能鲜有人愿意参与。我们在广东、江苏、浙江、陕西、辽宁等地的调查结果显示，如果一个农信社的不良贷款率为40%，资本充足率为3%，假定用央行专项票据置换50%的不良贷款，追回15%的不良贷款(这个估计也许过于乐观)，如果依靠股东注入资本将资本充足率拉到8%，利用本身利润将不良贷款率降到2%(即正常银行的要求)，需要将近10到20年时间。此间，民间资本将无利可图。
正如一位企业家说:“进入农信社，未收其利，先蒙其害，凭什么要民营企业来补农信社的窟窿？这样赔本的生意哪个肯干？”
这也是2002年，刘士余领衔的中国人民银行课题组表态欢迎民间资本和外资进入基层金融机构后，两年多里民间资本基本上没有多大动静的原因所在。
而在此制度不完善情况下，一些仍然愿意进入基层金融机构的民间资本，就可能存在动机不纯的问题。有人就是为了利用这些金融机构给关联企业贷款或者为自身牟取暴利，这是相关部门应该格外提防的现象。
即使一些民间资本的目的不在于此，而在于长期投资，但在缺乏相应的制度约束的情况下，也可能被现实中的操作空子诱入歧途。
无数事实证明，坏的制度能把好人变成坏人，毋庸再说为坏人大开方便之门了。
退出法规先行
目前，中国基层金融机构的数量并不少，开放民营银行的另一个重要意义在于制度创新，而不是增加几家银行而已。制度创新中，最关键的是建立退出机制。
中国有不少金融监管法规，可是准入法规和退出法规几乎是空白。实践证明，没有严格的退出法规就不能实行合理的准入。因此，金融制度创新应当从退出法规入手。特别是要针对新设民营银行制订出行之有效的退出法规，并且通过试点检验和完善这些法规。
根据我们调查的情况显示，当前有些民营企业家确实有“暴富心态”，指望通过民营银行圈钱、融资。对待此种情况最好的制度约束就是严格的退出机制。
退出法规的原理很简单，如果一家银行的不良贷款超过一定标准，那么银监会就出示黄牌警告。如果不良贷款接近他的自有资本，就勒令其关门。无论如何，银行只能亏股东的钱不能亏储户的钱。只要股东的钱还没有亏光，就有办法在不影响金融稳定的前提下关闭这家金融机构。
如何制订退出法规是当前民营银行试点所要解决的重要任务。可以让发起人在申报时就提出来——监管部门可以在什么情况下关闭自己的银行。然后结合这些信息来制定退出法规，并且在实践中检验是否有效。退出法规要真枪实弹地实施几家银行的破产之后，才能逐渐成熟完善。
从这个角度来讲，参与第一批民营银行试点的企业家都将为中国金融改革作出贡献。成功的个案，可以告诉人们应当怎么样办银行。失败的个案，会从反面告诉人们，什么事情是不能干的，一家银行犯了什么样的错误就会关门。
当前，社会上有一些民营企业家相互联络，希望组建民营银行，但其中很多人并不真正了解金融行业的规律，也没有银行实践经验，不具备管理金融机构的资格。
因此，在农信社引入民间资本的过程中，引入专业人才也是关键的一环。有关部门应该设立相应的引导规范机制，聘请优秀的金融人才来筹办第一批民营银行的建设，董事长不一定由大股东担任，主要负责人要由董事会决策聘用，对他们的任职资格进行严格的审查把关。 (北京大学中国经济研究中心 徐滇庆/财经周刊 )
