中国小额信贷生存状态调查之六 顽固的贫困：“难以触及”的人群

　　报告方：亚洲开发银行 执笔人：宋思年

　　作为试点，在村级扶贫工作中，将非政府组织和政府的合作引入扶贫事业，中国已经开始了一次历史性的探索。在“摸着石头过河”的过程中，中国既可以学习其它国家的经验，也可以和它们分享自己的经验。

　　中国在扶贫工作上不断取得成绩的同时，也面临着相当大的挑战。在宏观层面上，中国不断扩大的诸多差距反映为基尼系数的增加。

　　世界银行2005年度《扩大减贫规模》报告曾做出相关结论：一个是政府有责任为基本社会服务提供资金支持，确保贫困人口能够享受到这些服务，即使这些服务是由私营部门、非政府组织或其它团体提供的——它们能够保证以有效、负责的方式提供这些服务。再一个是相关的磋商和讨论需要确保每一个参与者在拟议的战略、政策和规划的确立方面能够发挥影响。还有一个是要让赋权有意义，地方参与者和利益相关者必须掌握相关的资源和决策权。事实证明，由主要的利益相关者实施的社会审计是改善资源利用管理的一种有效工具。

　　而非政府组织的发展和成熟，反映在它们所掌握的资源不断增加。

　　财政资源——大约有15%的国际发展援助资金是通过与捐资机构有联系的非政府组织的渠道获得的；20世纪90年代后期，2500个类似的国际非政府组织每年向50000个“第三世界非政府组织”提供55亿美元的私人捐赠和22亿美元的政府援助资金。

　　人力资源——Salamon et al2000 年的研究显示，非政府组织项目的参加者占所研究国家非农就业人口的平均比例为4.8%(荷兰为12.6%)。

　　与政府合作加强制度建设所取得的进展——如亚行援助的包括巴基斯坦和大湄公河次区域成员国等国家，加强这些国家的制度建设。

　　志愿者——就个人层面而言，志愿者已经在许多国家形成了一股强大的力量，尤其是在扶贫和与之相关的方面；在Salamon et al 2000 年的研究国家中，志愿者占非农就业人口的2.5%(荷兰为8%)。

　　在中国，政府倡导新合作伙伴关系，国家的扶贫规划发挥了关键作用。在农村地区，国家扶贫规划(在国务院扶贫开发领导小组办公室的领导下)，大体上形成了3个主要工具，即预算内扶贫资金、补贴贷款、以工代赈计划。最近几年在国家“一体两翼”扶贫战略中整村推进(包括参与式村级扶贫开发规划)是国家主要扶贫途径之一。

　　作为中国“十一五计划”的首要目标，“建设社会主义新农村”的提出预示着政府在未来几年对平衡和以人为本的发展的双重承诺。2005年，中国政府对农村贫困的拨款已经达到了130亿元人民币，占国家预算总额的0.4%。从多维角度定义“贫困”概念的这种转变(例如反映在设定贫困农村标准中将儿童辍学和妇女健康作为指标包括在内，并将艾滋病与贫困联系起来等)也取得了持续的进展。在更为宏观的层面上，治国高层呼吁深化政府职责转变，加强在国际对话中的开放和参与程度，预示有可能出现新的解决途径。

　　在最近的30年，中国开展了世界上最富有戏剧性的扶贫工作。农村从1978年的近2.5亿减少到1990年的8500万，2005年的2370万(按2005年的官方贫困线，年均收入人民币683元计)。生活在国际贫困线(1美元/天)以下的人口从1990年的3.748亿减少到2004年的1.35亿。但是中国在扶贫工作上不断取得成绩的同时，也面临着相当大的挑战。在宏观层面上，中国不断扩大的诸多差距反映为基尼系数的增加。来自宏观层面的挑战包括，需要解决大约1.5亿的农村剩余劳动力的就业，解决城乡人口之间的流动(包括大型移民的某些负面影响)和对城市贫困的新解释。贫困人口数量减少的趋势放缓，这部分反映出经济增长所带来的边际影响的自然衰减。这一点在许多国家都可以看到(如，因贫困人口数量减少，经济增长对贫困的影响在减少)。

　　中国政府需要关注以下问题，即顽固的贫困问题逐渐集中在“难以触及”的人群中，大量生活在贫困边缘的人群的脆弱性以及城市贫困新的表现形式。

　　中国政府意识到在扶贫工作中需要有目标性更强，更具有开创性的方法，同时也需要关注以下问题，即顽固的贫困问题逐渐集中在“难以触及”的人群中(如，生活在偏远社区的人群、老人和残疾人)，大量生活在贫困边缘的人群的脆弱性以及城市贫困新的表现形式。

　　有鉴于相关的国际经验，中国政府已经逐渐认识到非政府组织作为伙伴，在国家资助的扶贫工作中发挥的潜力。前面提到的中国扶贫工作《纲要》提出要扩大非政府组织的作用，这反映了国务院扶贫办所具有的远见，但这一要求在2001-2010年中并没有得到落实。国务院扶贫开发领导小组办公室寻求与亚行进行对话，最终集中在对中国的技术援助上。《非政府组织与政府部门在村级扶贫规划》已于2005年4月得到批准，该合作的目的在于制定并展示非政府组织参与政府资助的农村扶贫工作的可复制和推广模式。更具体地说，此技术援助项目就是要制定将非政府组织纳入到国家扶贫主流工作中一个综合框架并对此框架达成共识。

　　这些挑战部分反映出中国作为一个国家，虽有一个强大的政府，“第三部门”却很薄弱的现实背景。例如，据中国民政部提供的数字显示，在2003年，有143000个非政府组织注册登记。但据估计，这些非政府组织缴纳的全部税收大概仅为中国国民生产总值的0.05%。相比而言，美国主要的福利机构——“联合劝募会”(United Way)仅一家在2004/2005财政年就筹资38.6亿美元(占美国国民生产总值的0.03%强，是中国所有非政府组织筹资总额的3.4倍)。

　　其次，中国的非政府组织规模通常都很小，而且整个行业缺乏坚实的人力资源储备。中国的非政府组织整个行业在扶贫和社会发展领域显得尤为薄弱，估计从业人员只占欧盟非政府组织雇员的55%。据中国非政府组织合作协会估计，在2002年，中国的非政府组织志愿者为140万人。

　　面临这些挑战，加大与推广中国政府，民间组织，全社会按照各方的优势来有效地合作还需要比较长期的过程。但是《民间组织与政府合作实施村级扶贫规划》项目在国务院扶贫开发领导小组办公室和江西省扶贫开发办公室领导之下，受到财政部等有关部门大力支持，以及通过与中国扶贫基金会和项目所招标的民间组织的努力，我们认为该项目已经达到了一定的突破和成果，很有潜力向未来的工作提供一个很有意义的贡献。

　　(执笔人系亚洲开发银行社会发展经济学家，本文仅反映作者观点，与亚洲开发银行、亚行董事会以及内容所代表的国家的观点无必然联系。原文大约2万字，本文在原文基础上有所删减。)

　　谈锋

　　尤纳斯教授告诉我们的经验

　　我们在十多年以前就开始想用什么办法引进尤纳斯教授的方法来解决中国的贫困问题，但是经验说明，我们不太成功。到现在为止，这么大一个国家，这么多的贫困人口，用小额贷款来解决贫困问题的例子非常少，虽然我们试了很多，有二三百个小额贷款机构，不算政府的，加上政府的就是成千上万了，但是其中能够成功的非常少。

　　——10月22日，天则经济研究所研究员著名经济学家茅于轼表示。

　　我国小额信贷应该说可以追溯到建国初期，1950年的农村信用社就开始发放小额贷款。2005年下半年，中国金融管理当局推动的小额贷款公司，主要是在正规金融体制外推动一种由纯粹民间私有的资本，按照公司制或者股份制法人结构来促成的专门发放小额信贷的组织。尽管这种机构数量很少，但是它是商业性的可持续的小额贷款机构的创新。

　　——10月22日，中国人民银行研究局副局长焦瑾璞表示。

　　中国那么多人需要小额信贷，但这个业务却在中国发展得非常缓慢，尤纳斯教授认为，中国的小额信贷是一条腿走路，如何理解这种评价？

　　我们现在的规定是只贷不存，是为了防止把公众的存款卷跑，这样的谨慎是需要的，但不许又存又贷，这就像尤纳斯教授讲的，把一条腿割断了，就剩一条腿怎么走？农村的小额贷款最终一定要变成又存又贷。开始可以做一些限制，如前三年不许吸收存款，从第四年开始可以少量吸收，到第几年可以不受限制吸收存款，又贷又存是尤纳斯教授告诉我们的经验。

　　——10月22日，天则经济研究所研究员著名经济学家茅于轼点评尤努斯的演讲。

　　中国要有普惠式金融体系的理念，要学习先进的真正为穷人服务。社会主义新农村建设，资金的来源可以是多元的，但最主要的还是靠政府，财政资金今年才3396亿，可是我们在农村的贷款理论上说至少有四万亿，农信社说有两万亿，金融比财政的资金要多得多，但是不够，因为我们有20万亿贷款，农村充其量才四万亿，资金量急需往三农投，各种金融都需要。

　　我们强调既要扶贫也要搞金融改革和发展，尤其是在农村地区，包括在城市。中国的贫困人口中有两千多万是农村人口，小额信贷或者普惠式金融体系应该服务于一亿多的贫困人口，包括现在在城市的农民工进城造成的新贫困，城市本身也有一些弱势的贫困群体，这些都需要普惠式金融体系的支持。

　　——10月22日，中国人民银行研究局副局长焦瑾璞表示。

　　尤努斯指出中国小额信贷发展遇阻显然不是因为没有钱，而是因为体制障碍，穷人生活在钱的海洋中，却被淹死了，如何突破这种困境？

　　中国小额信贷要发展可能要解决三个问题。第一，小额信贷的政策和环境，需要合法地位。第二，小额信贷本身的水平和能力建设问题。第三，融资渠道的问题，融资渠道问题不解决，小额信贷也不得发展。

　　——10月22日，社科院农业发展研究所教授杜晓山表示。

　　(中国对小额贷款)也规定了一定的政策边界，但是目前为止尚没有统一的法规政策出台。没有政策出台既有坏处，同时也有好处，好处是可以允许我们试验不同形式的小额贷款组织。

　　——10月22日，中国人民银行研究局副局长焦瑾璞表示。

　　中国的小额贷款机构是通过招投标，由政府批准建立的。我认为，这些机构应该跟工商注册一样，只要符合条件就可以成为小额贷款公司。现在所谓开了一个口不算是一个正常的法律环境。尤纳斯教授认为由现在的银行监管系统来管小额贷款是不行的，一定要有一个专门的委员会来专门监管农村的小额信贷运作。

　　——10月22日，天则经济研究所研究员著名经济学家茅于轼表示。（ 宋思年/ 21世纪经济报）