马蔡琛：打造现代国家治理的政府预算制度基础

　　姚余栋：请南开大学马蔡琛教授演讲，他的题目是“打造现代国家治理的政府预算制度基础”。 

　　马蔡琛：各位嘉宾大家好，我来自南开大学，今天非常荣幸参加这个活动，我记得南开大学的经济学创始人何廉先生在80年前就提出中国化的经济研究的思想，以中国历史，中国社会为学术背景，以解决中国问题为目标能如是斯可谓中国化的经济研究，所谓知中国，服务中国，新供给经济学学科论坛的提出应该体现了知中国，服务中国的当代中国知识分子的家国情怀，非常高兴能有机缘成为论坛的一员。 

　　关于三中全会的决定有很多解读，在这里想提一点很有意思的，我们观察了习近平同志对决定的说明，说这是全面深化改革的重点之一表述的只有两个，一个是财税体制改革，一个是司法改革。 

　　关于财税体制改革，财政是国家治理的基础和重要支柱，有三项，一个是改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度，就是打造现代国家长治久安的现代财政基础。我本人是研究政府预算问题的，我就预算问题说一点我的学习体会。 

　　实际上预算对国家治理的作用早在一百年前的杨度先生就有如此的表述：监督会计及预算支制，其严重如此，是皆国会重要之职权，即立宪国所以建设责任政府唯一之武器也”。全面规范，公开透明，1295年英国议会提出的基本原则，涉及所有人的问题应由所有人来批准，也就是把预算资金好钢用在刀刃上，让它沐浴在公共财政的阳光下，可是公共财政的阳光财政建设却是知易行难的事情，有很多媒体都是财政拨款的，我就说一句，先把你们报社、杂志社公开了就行，现在大家都是躲在阴影里希望别人公开。 

　　我觉得预算公开或者阳光财政的建设作为一个大命题往往不容易切入主题，应该说按照毛泽东军事思想的伤其十指不如断其一指，现在都交的机场税干嘛了，摄像头征的罚款干嘛了？我们一项项搞可能比泛泛而言有意义的多。 

　　预算改革有四点是值得思考的，这都是决定的原文，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算的政策拓展，形成跨年度的平衡机制，也就是从传统的年度平衡走向跨年度的中期预算平衡，很可能是未来中国政府预算治理结构的重要变化之一。建立一个从现在的年度预算到一个三年度左右的中长期预算。在这里指出一个问题，河南焦作市做的中期预算是三年，我们经济计划是五年，政府是十年一换届，三、五、十加在一起的最小公倍数是半个甲子，这可能出了问题，可能要把预算周期、经济周期、经济周期变成一个顺周期，而不是周期错配。 

　　第二点建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。大家解读这两句提醒注意的是，这两句话是放在一起的，不是孤立的，也就是建立权责划分的政府综合财务报告制度是为了有效实现政府性贷款的风险防范。现在政府债务问题更多的聚焦于财政收支的流量问题，每一年地方政府收入只有这么多，你的债务风险如何大，我觉得这个思路是有问题的，债务是一个存量，财政收入是个流量，我欠了多少房贷和我每个月的工资是没有必然联系的，我有资产才能偿还债务，资产就涉及到资产负债率的问题，这就涉及到政府会计的核算体系，我们用的是收付实现制，没有办法核算清晰欠的人，欠的财务关系，而行政事业单位的固定资产是不计提折旧的，我们计算不出固定资产的净值，资产规模都闹不清，我们奢谈什么债务的风险、安全和预警，因为你不知道资产负债率是多少。 

　　第三点，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产组织挂钩的事项一般不采取挂钩方式。这次这个变化非常重要的一点，有可能解决政府预算碎片化的问题。大家都知道教育法、农业法、科技进步法里有关法定支出的规定，教育支出去年达到4%，按GDP换算是两万亿，你信吗？我反正觉得有点儿不靠谱，教育能达到两万亿？这种挂钩的做法导致了政府预算的碎片化。 

　　第四点，完善一般性转移支付的增长机制，清理、整合、规范专项转移支付资金，逐渐取消竞争性专项和地方借贷。这里面涉及到后面的在中央与事权划分里的一条，这是将来的地方政府事权只有一条，改变区域性公共服务，我们没有必要探讨地方政府的钱怎么来，我们按照事权和支出责任的确定，地方政府事权的财力靠三个层面，第一是比较弱的地方税，第二是增值税分享，应该考虑到按照各地的常住人口和商品零售额，这两块不足再通过一般转移支付补齐，哪里吸引更多的人就哪里有更多的收入，而不是现在大搞园区，大上形象工程。 

　　中国财政的长治久安是探讨了很多年的问题，两千年的历史前面一千年地方是强势的，唐朝、汉朝都很强，后面一千年地方是比较弱势，但是国家的整体张力不强，不管是农民起义，还是外族入侵都可能获得成功。就像康熙年间的达赖仓央嘉措说的一句话叫“世间安得双全法，不负如来不负卿”，我们可能需要重新探索在第三个千年中的央地关系。 

　　最后我想说的一句是祝福中国政府预算改革的未来。谢谢大家。