向产业国企转型是城投企业可持续发展必由之路

党的“十五五”规划纲要明确提出“加快推动地方政府融资平台改革转型”，吹响了地方城投国企新一轮改革转型的号角。与此同时，随着我国经济进入高质量发展阶段，传统城投的模式已难以为继。向自主经营、自负盈亏的产业国有企业转型，是城投企业突破发展瓶颈、畅通融资渠道、实现可持续发展的必由之路。

本文结合业务实务和实践案例，从转型必要性、坚持原则、根本目标、主要路径、关注问题和对策建议等方面，系统梳理城投转型为产业国企的核心要点，为地方城投转型提供路径分析和实践参考。

一、产业转型的必要性

城投转型产业国企，既是目前政策导向的监管要求，也是企业自身发展的内在需求，更是地方经济高质量发展的必然选择。

（一）“守合规” 债务管理的客观需要

2024年以来，监管多次明确要求，严禁城投企业变相融资、违规担保，倒逼城投公司向市场化产业主体转型。

（二）“防风险” 化解债务的关键举措

长期以来，传统城投过度依赖土地出让收入，形成了“借新还旧”的债务循环，债务规模高企、造血能力薄弱，不仅加重了地方政府隐性债务压力，也让企业自身陷入发展困境。通过转型产业国企，可以盘活存量资产、培育经营性业务，创造真实现金流，实现“良性循环”。

（三）“促转型” 助力城市产业升级

当前，我国城镇化已从“规模扩张”进入“质量提升”阶段，基建投资空间收窄，城市发展重心从“建城市”的增量模式逐渐转向“运营城市、发展产业”存量模式。城投作为地方国企，需主动承接城市产业培育、公共服务运营等职能，匹配新质生产力发展要求，助力区域产业升级和城市功能完善。

（四）“谋发展” 不断提升市场化经营能力

从城投国企自身看，产业转型是实现可持续发展的出路之一。转型产业国企，能够摆脱政策依赖，厘清政企责任边界，构建市场化造血机制，提升企业信用评级和融资空间，实现从“政策依赖型”向“市场竞争型”的价值重塑。

二、产业转型坚持的原则

城投转型产业国企是一项系统性工程，涉及资产整合、机制改革和产业培育等多个方面，需要坚守以下原则，确保转型方向正确、过程平稳。

（一）坚持党的领导

健全完善现代国有企业制度，把党的领导融入地方产业国企公司治理各环节，充分发挥党委把方向、管大局、促落实的引领作用，将党委研究决定作为董事会决策的前置条件，突出政治保障，强化党建赋能提质，深化党建业务融合互促，健全决策监督机制，保障转型方向不偏离，确保企业健康发展。

（二）坚持因地制宜

产业转型不能脱离地方实际，需锚定区域资源禀赋优势、产业基础和城市发展战略，聚焦核心领域，避免盲目扩张和“同质化”转型。要深度融入本土产业链、供应链，培育具有地方特色的核心业务，打造差异化竞争优势，不搞脱离实际的“虚转型”。

（三）坚持市场化改革

产业国企需建立自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场化机制，培养和引进专业化人才，完善市场化决策、考核与激励体系，真正以市场为导向开展经营活动。

（四）坚持合规风控底线

产业转型全过程需严格对标国家及地方监管要求，严守“335指标”等硬性规定，杜绝变相融资、违规担保等行为，明确资产、债务归属，确保每一步操作合法合规，避免因违规操作引发新的政策风险。

同时，产业转型需循序渐进、分步推进，优先化解存量债务、剥离低效无效资产，再逐步培育产业能力，不可急于求成。要建立健全风险防控体系，重点防控债务风险、合规风险和舆情风险，确保转型过程平稳，不引发系统性风险。

三、产业转型的主要目标

城投转型产业国企并非简单的名称变更或业务调整，而是要实现企业定位、经营模式、治理结构、盈利能力等方面的根本性转变。笔者结合实务实践，认为城投产业转型的主要目标可分为短期、中期、长期三个阶段，分为不同的目标层层递进、逐步实现，确保转型工作有明确的方向和抓手。

（一）短期目标：完成资产重组和剥离 实现新增债券融资

产业转型的短期目标（1年至2年），在于选择新主体或老主体，完成低效无效资产剥离和优质经营性资产注入，优化资产结构，提升资产质量和运营效率，同时完成有关财务报表审计工作，实现产业类主体信用评级。初步建立市场化经营机制，明确主业发展方向，实现经营性收入稳步增长，摆脱对政府财政补贴的过度依赖，确保企业正常运营和债务风险可控。

（二）中期目标：培育核心主业 不断做大做优资产规模

产业转型中期目标（3年至5年）在于培育核心主业，不断做大做优资产规模，提升市场化能力。聚焦1-2个核心产业领域，形成具有一定规模和竞争力的经营性业务体系，打造稳定的现金流和盈利增长点。通过资产划拨、股权转让等多种方式，不断提升产业国企的资产规模和盈利实力。完善现代企业制度，健全市场化决策、考核、激励机制，打造一支专业化的产业运营、资本运作和管理人才队伍。拓宽市场化融资渠道，降低融资成本，优化债务结构，企业信用评级提升至AA+及以上。深度融入地方产业链，成为区域产业培育和城市运营的核心力量，实现企业价值与地方经济发展同步提升。

（三）长期目标：主体上市或资产上市 形成行业标杆

长期来看，产业国企转型的目标在于形成具有核心竞争力和品牌影响力，核心主业在区域内处于领先地位，部分业务具备跨区域拓展能力。构建“产业+投资+运营”的多元化发展模式，实现经营性收入和利润持续稳定增长，拥有1家至2家上市公司或者经营性资产通过REITs实现资产上市，具备较强的自主造血能力和抗风险能力。完善市场化治理体系，成为治理规范、运营高效、业绩优良的国有企业标杆，既能实现企业自身可持续发展，也能持续为地方经济高质量发展、城市功能完善和民生改善提供有力支撑。

四、产业转型的主要方法

城投国企转型产业国企，需通过“剥离融资职能、夯实产业基础、优化资产结构、完善治理机制、拓宽融资渠道”等五大举措，围绕“城市综合运营商、产业投资引领者、科创园区运营商、农文旅城融合者、国有资本运营商”等五大模式，构建全方位、系统性的转型路径。

（一）重构政企关系 彻底剥离融资职能

企业层面，需与政府签订市场化合作协议，对国企承担的市政建设、绿化养护、招商服务、物业管理等公共服务项目，按市场化流程予以规范，核算合理的经营收益，实现公共服务与市场化经营的分离。

（二）优化资产结构 夯实产业发展基础

一是全面清理公益性、无收益、权属不清的低效无效资产，降低非经营性资产（主要为代建业务、拆迁安置和土地整理等公益性业务）占比，提升资产周转率和使用效率。二是积极争取政府注入优质经营性资产，重点整合水务、燃气、清洁能源、文旅、产业园区、保障性住房、数据资产等具有稳定现金流的资产，为产业培育提供资产支撑。三是尝试通过REITs、ABS、特许经营权转让等方式，盘活存量资产，形成“募-投-融-退”的良性循环，进一步优化资产负债结构，畅通融资渠道。

（三）聚焦主业培育 构建市场化造血体系

结合地方禀赋，聚焦五大核心主业，培育可持续的盈利能力。

一是做强城市运营主业。重点发展公用事业（水务、环卫、燃气、地下管网）、城市服务（物业、停车、广告）等业务，依托稳定的需求，打造基础现金流。

二是发展产业投资主业。加快地方新一代信息技术、新能源、新材料、智能网联新能源汽车、生物医药、高端装备、航空航天等战略性新兴产业发展，前瞻布局量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等未来产业，推动开展股权投资、并购整合，构建“城投+产投”双轮驱动模式，培育新的利润增长点。

三是打造科创生态园区建设和运营。加强园区开发运营（模块化厂房建设、产业配套服务），推进“科创园区+基金”模式，变“房东”为“股东”，为园区企业提供全生命周期综合服务。

四是因地制宜发展乡村特色产业，推动乡村振兴。充分挖掘资源开发主业，依托地方文旅、矿产、绿色能源等资源，采用EOD等模式推动文旅融合，发展光伏、风电、碳汇等绿色产业，延伸产业链，提升资产附加值。

五是打造地方金融服务平台。发展私募基金、融资担保、小贷、融资租赁、保理等业务，为地方企业提供综合金融服务，服务实体经济。

（四）完善治理机制，激活企业内生动力

按照现代企业制度要求，推进治理体系和治理能力现代化。在公司治理上，引入专业化外部董事，完善董事会、监事会、经理层权责分工，提升决策的科学性和专业性；在机制改革上，推进“三能改革”（干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减），建立市场化薪酬体系，引入中长期激励机制，打破“平均主义”和“铁饭碗”；在人才建设上，建立“管理+技术”双轨制，重点引进产业运营、资本运作、专业技术等方面的人才，培育专业化团队，解决传统城投人才结构单一的问题；在系统建设上，加大科技投入，加强信息系统建设和数据资产利用，充分应用AI，提升企业信息化和智能化管理水平。

（五）创新融资模式，构建多元融资渠道

摆脱对银行贷款的过度依赖，构建多元化融资体系。一是积极发行科创债、绿色债、乡村振兴债等债券产品，主动对接资本市场，提升直接融资能力。二是推动混合所有制改革。引入产业资本、央企、民企等战略投资者，持续优化股权结构。在补充资本的同时，引入先进的管理经验和技术资源，倒逼企业治理能力提升。三是开展公募REITs、机构间REITs、类REITs等权益性融资工具，实现存量资产的有序盘活，改善资产负债结构。四是依托产业园区、供应链等资源，开展基于真实贸易背景的供应链金融业务，缓解资金周转压力，提高资金使用效率。

五、关注问题和相关建议

在城投转型为产业国企过程中，会面临诸多现实难题，需重点关注以下问题，防范转型风险，确保转型成效。

（一）债务化解与风险防控问题

建议转型企业建立债务动态监控体系，通过债务置换、重组、资产处置等方式，拉长债务期限、压降债务成本、优化债务结构；重点监控授信额度使用情况、EBITDA利息保障倍数、资产负债率、其它应收款占比等核心指标，严防子公司或关联公司小规模债务违约，确保债务风险可控。同时建议，聘请专业财务顾问进行全程辅导，确保转型过程平稳过渡。

（二）权责不清遗留问题

部分城投存在资产权属模糊等问题，影响企业市场化经营。为此建议，联合政府相关部门，全面梳理资产、债务清单，明确归属主体；进一步厘清权责，确保企业自主决策、自主经营。

（三）资产重组过程中涉税问题

产业主体整合过程中涉及资产划转、股权转让等资产重组，涉及到增值税、所得税、土增税等税费问题。建议聘请专业机构，通过税收筹划、税务咨询等尽可能的减少税收成本。

（四）市场化能力短板问题

加强人才培养和引进，开展市场化培训，提升员工专业能力和市场意识；主动学习先进企业经验，搭建市场化运营体系，逐步提升企业市场竞争力。

（五）主业定位与同质化竞争问题

部分城投转型过程中，缺乏对地方禀赋的深入分析，盲目跟风布局热门产业，导致主业不突出、同质化竞争严重，难以形成核心竞争力。为此建议，立足地方资源优势，明确主业定位，聚焦1-2个核心领域，深耕细作，打造差异化竞争优势，避免“大而全、小而散”。

（作者：东吴证券固定收益业务管理委员会委员兼固收委营运中心副总经理胡俊华）