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明年项目融资规模1.5万亿 PPP扛旗“民间4万亿”

华夏时报

  PPP扛旗“民间4万亿”

  “纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行。”这是11月25日,财政部金融司司长孙晓霞在第三期全国财政系统PPP培训班上引用的诗句。

  《华夏时报》记者了解到,这次培训班的学员包括了地方财政负责PPP工作的处长、分管局长、科长、部分分管厅长,以及融资平台公司的财务负责人。孙晓霞直言,这次培训与前两期有所不同,重于实务,旨在帮助大家尽快进入PPP实践操作阶段。

  十天之后,12月4日,财政部、发改委同日发布3份PPP文件:财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(下称“操作指南”)、30个PPP示范项目清单以及国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(下称“指导意见”),为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。

  多位PPP领域专业人士接受本报记者采访时表示,明年中国各地将掀起一番PPP的热潮。大量的基础设施和公用事业项目,将采用PPP模式尝试创新融资,引入社会资本。

  中债资信公共机构首席分析师霍志辉预计,城市基础设施融资总需求额将近10万亿元,而根据城市基础设施投资额以及可以进行PPP模式融资的项目进行测算,明年全国PPP项目融资规模约1.5万亿元。

  发令枪响

  财政部PPP示范项目即将签出第一单。

  12月8日晚8点半,大岳咨询总经理金永祥临时建起一个微信群,兴奋地宣布:安徽池州污水厂网打包PPP项目即将于12月10日正式签约。10日当天,记者获得消息显示,签约将推迟几天。

  “该项目是财政部和住建部共同推出的示范项目,住建部希望推动市政管网领域发展PPP模式,得到了财政部经建司的支持。”金永祥说。大岳咨询是该项目的政府方顾问。

  据金永祥透露,池州项目管网长度750公里,资产价值5.9亿元,两个污水处理厂日处理污水10万吨,作价1.2亿元,合计7.1亿元,通过公开招标寻找社会资本合作方,最终深圳水务以上述价格中标,“污水处理厂的具体经营模式是TOT,管网的模式是政府购买服务——委托经营,特许经营期为26年”。

  目前,该项目已确定获得安徽省2950万元补贴大礼包,其中有700万元管网维护补贴,这一礼包今后每年都有。

  然而,据记者了解,由于投资规模巨大,公益性强,此前水务领域一般只把水厂单独拿出来做PPP,厂网打包PPP项目非常少。安徽池州污水厂项目能否开启PPP“池州模式”令人期待。

  除了金永祥以外,本报记者近日联系多位PPP项目参与者,几乎不约而同地回复正在外地出差,洽谈项目。而为PPP项目打响发令枪的无疑要属财政部、国家发改委近日推出的具体操作性文件。

  从7月份立项,前后经过近5个月数十稿修改,并在部内司局和地方财政部门多次征求意见之后,操作指南在12月4日正式下发。同日公布的还有财政部30个PPP示范项目清单,指导意见也在国家发改委官网挂出。

  12月8日,国家发改委投资司巡视员欧鸿指出,目前国家发改委正在会同有关部门,制定多个涉及PPP模式的细则。

  济邦咨询董事总经理张燎12月9日对《华夏时报》记者表示,操作指南解决了前期发布的一些文件操作性不强,具体参与方不知道如何动手的问题;第一次对PPP项目进行了全方位的指导,而“示范项目清单则打响了PPP模式的发令枪,释放了信号弹。”

  据张燎介绍,财政部首批30个PPP示范项目,包括8个新建项目、22个存量转型项目,是从全国申报的近70个新建项目和80多个存量转型项目中通过初步筛选、专家评审、集体会商后确定的,保留下来的项目仅占申报量的20%,“地方在申报之前还需经过省级政府筛选一遍。”

  按照10月30日财政部PPP领导小组工作简报记录,财政部已会同相关部门、地方政府,按照价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等标准,征集适宜采用PPP的项目,各地上报200多个项目,总投资金额近5000亿元。

  除了地方政府积极,记者近日在中国财政学会PPP专委会的沙龙上发现,券商 、基金、资管、私募等行业人士对开展PPP融资业务积极性很高。“只要项目好、运作规范,根本不愁融资。”金永祥说。

  投资新“钱途”

  清华大学建设管理系教授王守清从事PPP相关研究长达20余年,他认为,2014年是中国PPP模式开启的元年。

  如果以新政的出台分量和数量而论,确实如此。据记者不完全统计,自9月23日财政部首个PPP文件——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金76号文)下发以来,中央政府层面发布的直接涉及PPP内容的文件不少于7篇,包括国发43号文、45号文、60号文、财预351号文,以及发改投资2724号文、财金112、113号文。

  其中,国务院的三个文件分别从地方政府性债务管理、预算管理制度改革、创新重点领域投融资机制三个不同角度强调了PPP模式的意义和定位。

  而如果以具体项目落地而言,PPP模式元年则要到2015年。“目前,我们的舆论宣传、理论培训、项目筛选工作,已经开展快一年了,PPP政策框架也已基本成型,下一步就要‘真枪实弹’地干。”孙晓霞在培训班上称。

  在张燎看来,明年肯定是PPP项目大量涌现的年头,因为地方政府的融资模式将发生很大变化,“国发43号文明确了地方政府融资的两个新方向,一个是PPP,另一个就是自发自还的地方债。今年四季度已经出现首批PPP项目进入项目准备及采购等实施阶段的明显趋势,随着明年地方政府基建项目计划的制定,PPP项目肯定会大量涌现。”

  记者注意到,今年8月份以来,重庆 、江苏 、安徽、福建 、青海等地先后发布了首批PPP试点项目计划,各省计划投资额都在千亿左右级别。

  毋庸讳言,2015年,中国经济下行压力仍然较大,各界预期正在召开的中央经济工作会议将调低明年经济增长目标。霍志辉预计,明年基础设施投资仍将是拉动经济增长的重要因素。在此背景下,PPP所能拉动的基建投资被寄予厚望。

  10月26日,李克强总理在相关文件上批示,“财政部要会同相关方面继续在营造环境、规范管理、增进信心上下功夫,助推更多项目落地,实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢。”

  霍志辉为记者算了笔账:“2015年城镇基础设施(扣除电力、铁路等)和保障房建设投资需求约分别为8.60万亿元和1.00万亿元,扣除资本金后,新增融资需求5.70万亿元,再加上2015年全国政府融资平台到期债务规模约为4.20万亿元,整体上预计2015年城市基础设施融资总需求额将约为9.90万亿元。”

  “我们预计地方政府债券发行规模8000亿元左右,剩余资金缺口仍很大,虽然PPP模式融资规模将大幅增长,但仍很难完全满足基础设施投融资需求。”霍志辉说。

  地方跟进难度大

  政策东风虽然已经具备,项目落地仍有不确定因素。

  虽然财政部、各地政府也组织了大量培训,但地方财政部门,尤其是基层并没有类似的项目管理经验。一位直辖市财政局PPP相关人士对本报记者坦言,目前该市尚未制定明年的PPP项目计划,“我们觉得还是很复杂,需要想清楚了再推进。”

  在PPP工作全国领先的江苏,这次财政部30个示范项目独获9个。一位接近省财政厅的人士对记者表示,PPP的方向是对的,但仍需要更高层面的法律对PPP的规则、参与各方的权利义务加以明确,目前的文件层级较低难以打消社会资本疑虑,“个人感觉,目前社会资本对参与PPP还不是很活跃,很多还在观望。”

  据了解,目前财政部、发改委主导的特许经营立法工作仍处于前期阶段,短期难以推出。

  “作为起步阶段,部委、地方政府为PPP提供一些支持政策‘扶上马’是可以的,但长期来看,还得靠PPP模式自身的生命力和可持续性。”上述江苏省人士表示,“PPP模式本身也是调节政府与市场关系的一种方式,如果政府政策倾斜太大,可能有违PPP初衷。”

  据金永祥透露,财政部发布30个示范项目时并未明确具体的支持政策,可能采取一事一议。

  此外PPP主管部门之间的协调似乎也存疑云。对于12月4日财政部和发改委同一天颁布针对PPP的操作指南和指导意见,张燎认为,一方面相关部委竞相落实三中全会决议和国务院领导指示,部委之间有一定程度的竞争也是好事;另一方面证实了市场此前的一种担忧,即如果缺乏协调,不同部委发出的声音难免有乱调、重音现象,可能让地方政府无所适从,亟待政府高层协调。

  事实上,社会资本参与PPP的合理回报率确定目前仍是难题,回报太低社会资本不愿参与,回报太高可能损害公众利益,政府方无法接受。

  多位专家认为,PPP项目周期动辄二三十年,回报与风险之间的对应关系很难事前完全确定,必须有良好的调整机制,更重要的是引入充分竞争,让市场而非主管领导给社会资本制定合理回报。

  中国投资协会会长张汉亚对本报记者表示,政府与社会资本合作,跟国有企业混合所有制改革存在相似的困境,民间资本能不能在合作中取得主导权是问题的关键,如果只是跟着跑龙套,民间资本的积极性不会很高。

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