土地承包法二审稿征求意见 承包地调整规定暂不修改

　　导读

　　在农村土地承包法修正案（草案）二次审议中，落实“三权分置”制度是主要任务。由于承包地调整问题比较重大，草案的规定暂不作修改。

　　土地承包法修改再进一步。

　　近日，全国人大常委会在其网站上公开对农村土地承包法修正案（草案）（二次审议稿）征求意见，并公布了全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》修改情况的汇报。

　　本次草案二审稿共修改45处，在落实“三权分置”改革要求、规定土地经营权的登记、土地经营权的融资担保制度、承包期延长、承包方弃耕抛荒和承包地调整等方面做出了重大修改。

　　21世纪经济报道记者了解到，在落实集体土地所有权、承包地调整、细化土地经营权融资担保制度等方面，草案还有较大争议。

　　进一步厘清“三权”关系

　　此次征求意见从2018年11月1日开始，至 2018年12月1日结束。

　　2017年11月，农村土地承包法（修正案草案）一审稿曾征求意见，共征得313人次的859条意见。

　　二审稿中，在包括耕地承包期再延长三十年、明确农村承包地“三权分置”等方面延续了一审稿的设计，并做出深化。

　　全国人大宪法和法律委员会在汇报中表示，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。

　　据此，全国人大宪法和法律委员会建议对草案做出四项修改，包括明确“农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”（修正案草案二次审议稿第二条）。

　　二审稿还通过明确土地经营权流转的内涵，以及对随意解除土地经营权流转合同的限制等条文，进一步强化了经营权的合法地位，也扩充其具体的权益。

　　不过，有观点指出，在草案强调对土地经营权的保护的同时，如何落实承包地的所有权，还需要进一步探讨。

　　2016年，党中央、国务院发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，要健全集体所有权行使机制。各方对此次草案二审稿的讨论焦点在于，在2002年取消了土地提留后，村委会、村集体经济组织或村民小组将土地发包后，农民集体怎么样有效行使集体所有权的问题。

　　对此，全国人大财政经济委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，草案二审稿第17条的第4款指出“承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，但国家依法征收集体土地，并不是直接征收承包户的土地，集体才有权让土地被国家征收。因此，要体现集体土地的所有权，这一“相应补偿”就应该在发包方体现出来，要考虑到发包方的权利。

　　实际上，在宅基地改革的地方实践中，已有类似探索。重庆2008年启动的地票交易试点中就明确规定，地票价款扣除必要成本后，要按15:85的比例分配到集体经济组织和农户。闲置宅基地退出复垦后，集体经济组织可以获得复垦形成的耕地，和一部分现金收益，被认为充分保护了集体土地所有权。

　　同时，也有意见认为，草案在重新界定集体权利的概念时，应该明确所有权的定义，规定承包人应不应该向发包方承担一定的义务，承担什么样的义务，从而防止所有权的虚置。