广义宏观税负比较需要谨慎,税负分布需要重视
全球化呼唤有竞争力的政府,税负就是衡量竞争力的一个重要指标。税制改革无法回避税负问题。国际比较是衡量税负轻重的常见视角,但简单地用广义宏观税负进行比较,可能夸大税收负担。
税负高低是相对而言的。国别比较的税负高低,只是说明了一种客观事实。在事实背后,往往还有更复杂的背景需要解释。近年来,国内相关讨论关注不同口径宏观税负的比较问题,由此有了仅包括税收收入的狭义口径宏观税负比较与包括政府全部收入的广义口径的宏观税负比较。中国20%左右的狭义宏观税负在世界上偏低。35%左右的广义宏观税负在世界上也只是处于中等或中等偏上的水平。显然,仅从税负一方,是难以支撑中国税负重的观点的。这就有了结合支出进行税负比较的必要性。政府收钱的目的是为了花钱。现代政府的主要职责是提供公共产品和公共服务。如果公共产品和公共服务充分提供且品质有保证,那么再高的税负也容易得到认可。现实中一些高福利国家税负(无论是广义还是狭义)远高于中国,但税负的接受度仍然很高。
其实,“广义宏观税负”的界定还有诸多需要商榷之处。特别是政府性基金中的国有土地使用权出让金收入怎么看待争议较大。有人认为,这部分收入只是政府资产转换为收入,不宜与作为流量的政府其他收入相提并论。此说有一定道理。与土地私有制国家相比,国有土地出让金收入的确是中国政府收入最为特殊的一种。这一块收入确实是政府实实在在的收入,但从形成纳税人负担的视角来看,对这一部分收入需要“小心谨慎”。原因是,无论是在中国,还是在土地私有制国家,纳税人(各种经济主体)要使用土地(无论是以所有权还是使用权获取的名义),都是要支付代价的。因此,从负担的轻重来看,将中国的土地收入视为负担,而土地私有制国家土地所有者的收入不看作负担,显然是不公平的。最为简单的处理办法是将土地收入扣除,即在广义宏观税负比较中扣除土地收入。
但是,这么做也会有疑义。土地私有制国家土地所有者转让土地收入是个人收入,而不是国家收入(其实,土地私有制国家也有国有土地,这里只分析主体的土地问题),这样的土地收入与中国的土地收入是不同的。中国土地收入还可以用于提供公共产品和公共服务,事实上也正是如此。公共产品和公共服务的提供,是有助于减轻纳税人负担的。看来,统筹“土地收入”的广义宏观税负,如要作进一步分析,还需要考虑土地收入转化为公共产品和公共服务的程度。土地净值收入(土地收入扣除获取土地的成本费用后的净收入)可以视为公共产品和公共服务的投入。沿着投入的路径,探索税负的减轻程度,当是税负国际比较必须解决的问题之一。
微观税负(企业和个人税负)同样是税制改革方案选择时必须考虑的重要因素。直接税与间接税根据税负转嫁难易程度来区分。总体而言,间接税比直接税容易转嫁,但这并不否认直接税可以转嫁。现实中,直接税转嫁也屡见不鲜。在某个经济事项带来直接税转嫁时,我们可以借此判断这个市场的供求对比关系。当前中国,二手房交易时,卖方所要缴纳的个人所得税在多数情况下都能转嫁给买方。以纳税人是谁来认定个人所得税负担是不够的。实际归宿不是作为卖方的纳税人,而是买方。连作为直接税的个人所得税都能转嫁,这只能说明房地产市场供给的严重短缺。大城市住房限购政策下,个人所得税仍然能够转嫁,这更进一步说明市场的短缺程度。
税制改革应从公共政策视角加以选择
税制改革需要专业知识,需要科学设计。在任何时候,税制改革都离不开税收理论的指导。税收学基本原理,特别是有共识的理论,应该在税制改革方案选择中发挥作用。但就目前而言,税收常识的普及率较低,而且这种常识更多地停留在财税专业领域。领域之外的个体选择税制改革方案的依据往往是直觉,税收常识的普及,还有较远的路要走。在民生社会中,税制改革与财政的民主化和法治化进程是密切联系的。如果改革的利益诉求者,连最基本的税收常识都不具备,那么相关诉求一旦实现,诉求者最终会发现事与愿违,但损失或已造成。例如,税负转嫁与归宿理论的不够普及,在现实中就造成了某些政策主张脱离理论,给政策的公信力带来不必要的损害。再如税制运行绩效评价中常见一似是而非的观点:税制运行中的问题不是税收制度本身造成的,而是征管出现了问题。实际上,一种不能与征管环境相适应的税收制度,自身的存在就是问题。这对改革的决策者的启示也是显而易见的,即税制设计不能脱离征管环境。
税制改革不能仅从经济视角入手。税收问题当然是经济问题,经济——税收——经济的分析思路仍然有效,但随着社会发展,这种视角是远远不够的。税制改革必须考虑相关利益者的反应。从技术层面上看没有问题的税制改革方案,如果不能得到公众的理解和支持,不仅可能无法落实,而且可能带来更大的损失。
税制改革方案的选择应处处考虑纳税人的便利。国地税机构分设,在保证中央财政收入上发挥了重要作用,但随着信息化进程的加快,税收收入混库问题可以很容易地得到解决。而与此同时,纳税人要同时面对两套税务系统,不胜其烦,同时,税收征管成本也偏离最优轨迹。以优化纳税服务为目标,国地税机构或合并,或自行解决内部协调问题而只是以单一机构的形式为纳税人提供服务,就成为下一步税制改革所需要的内容之一。
为了更好地促进某些公共政策目标功能的实现,还需要加强不同税种之间的协调。以环境保护为例:同一功能的税种之间的统筹至关重要。资源税与环境税之间需要统筹。资源税有促进资源综合利用之效,这与环境税在环境与自然资源的保护上有异曲同工之妙。实际上,在促进资源的综合利用上,消费税也具有类似功能。
从收入分配目标来看,税制改革需要关注收入分配目标。但在不同社会下,收入分配目标是不一样的。收入分配不能简单地理解为“劫富济贫”。调节贫富差距,形式上自然是将高收入者的资源转移给中低收入者。但要特别注意的是,收入分配政策选择需要有一以贯之的公平观,需要在调节收入差距的同时,不打击人民创造财富的热情。这是由中国仍然是一个发展中国家的国情所决定的。
公共政策视角还要求税制改革方案的选择需要协调与其他政策工具的关系,以更好地发挥政策合力。
公共政策视角特别强调人民对税制改革方案的反应,强调税制改革在关注经济目标的同时,还应有助于政治和社会发展目标的实现。税制改革特别忌讳以牺牲政府公信力为代价,贸然推进一些与人民群众利益关系特别密切的方案。一些重要的改革方案,更应该谨慎前行。
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