监管权力适度支持投资者获得民事损害救济

　　中国证券报记者从权威人士处获悉，监管层正在加速推进构建一整套符合证券期货市场特殊性的体系化制度规则，进一步完善投资者权益损害赔偿制度。目前，多项证券投资者民事损害赔偿救济法律制度规则正在抓紧研究制定中。

　　专家认为，监管权力应适度支持投资者获得民事损害救济。证券市场投资者损害赔偿救济制度需要监管权力的适度介入，这是一个重要的制度理念。监管权力支持投资者获得民事损害救济，是在法律框架内的介入，是有限度的、必要的介入，并非完全替代性的救济，必须体系化地构建出一整套符合资本市场特殊性的制度规则。

　　损害赔偿救济制度体系

　　不断完善

　　各国资本市场普遍重视投资者损害赔偿制度机制建设。“我国资本市场在近三十年发展历程中，投资者损害赔偿救济制度从无到有，从一般的民事侵权保护到逐步形成特殊、系统化的制度安排。”证监会党委委员、主席助理黄炜表示，这方面最为重要的立法成果是现行《证券法》系统规定了虚假陈述、内幕交易、操纵市场的民事法律责任。最高人民法院在2002年、2003年针对虚假陈述民事诉讼出台的专门司法解释，作为中国资本市场投资者损害赔偿救济的重大制度创新，为人民法院审理复杂的虚假陈述民事赔偿案件提供重要制度遵循。以上述法律制度为基础，人民法院站到了资本市场投资者保护最前线，开始了令人尊敬的审理证券侵权民事赔偿案件的实践探索。15年来，人民法院审理了大量投资者民事赔偿案件，大量投资者通过民事诉讼获得损害赔偿。

　　黄炜强调，证监会积极回应实践需要和投资者呼声，在立法、司法机关的指导和支持下，近年来创新推出了行政和解、诉调对接、先行赔付、公益机构支持诉讼等多种新型投资者赔偿救济机制，实践中成功办理了万福生科、海联讯、欣泰电气等先行赔付案件和“匹凸匹”等10余起投服机构支持诉讼案件，形成了积极、正面的示范意义。

　　其中，关于证券侵权民事赔偿诉讼制度，中国证券报记者了解到，自2010年起，证监会就积极配合最高法院完善证券侵权民事诉讼制度，组织专门课题研究，在系统内广泛征求意见，多次召开专家论证会，对一些重点、难点问题深入研究论证，形成司法解释的条文草案并反复修改。2018年，证监会方面根据此前与最高法院的沟通讨论情况，形成了新的条文建议稿。

　　协调行政首判权

　　与司法终判权成重点

　　黄炜认为，要实现好对投资者的个体保护，仅仅依靠提起民事诉讼的方式，存在着一系列特殊的难题，市场各方有关的讨论非常深入。一是如何解决由于投资者人数众多带来的诉讼方式问题；二是如何解决中小投资者主张赔偿的专业能力不足问题；三是如何解决证券违法多元主体的责任分配问题；四是如何解决及时稳定市场预期需要的民事赔偿实现时效问题；五是如何定位和明确行政监管支持投资者获得救济的职责和方式问题。

　　多位专家认为，要立足于我国证券市场以散户为主的投资者结构特点，针对中小投资者处于市场弱势地位的实际情况，进行专门的制度安排，提供专门的法律保障。这项工作是一个系统工程，要在一般的民事侵权损害赔偿制度基础上，从实际出发，充分借鉴境外成熟市场做法，进一步完善相关各项制度机制，发挥好立法、司法、行政、市场等各方力量，加强协调配合，积极探索，共同努力，将证券投资者损害赔偿救济落到实处。

　　“由于立法规定比较原则，对证券市场民事责任追究，最高法院通过了一些司法解释，对具体法律适用进行规定补充。在证券法修订过程中，最高法院也同时启动了相关司法解释研究工作，力争在操作层面进一步细化解释的规定。”最高人民法院相关人士透露，近年来，各地法院也受理一些相关民事赔偿案件，对举证责任规则、因果关系认定、损失计算等进行积极探索，积累一些经验。可以说，人民法院一直对资本市场法制建设给予高度关注，并发挥着应有的作用。

　　前述人士表示，目前鉴于市场违法行为发展态势，各方面对最高法院及时出台相关司法解释期望强烈。在开展司法解释工作中，一个问题需要重点考虑，这就是司法最终判断权与行政机关首次判断权协调问题。在保障法律事务统一方面，司法与行政保持统一裁判尺度就显得尤为重要。

　　适度介入私权救济

　　多位专家认为，监管权力应适度支持投资者获得民事损害救济。

　　“有效的投资者损害赔偿制度，不仅具有弥补投资者因违法行为遭受损失的救济功能，而且具有让违法者付出成本代价的惩罚功能。”黄炜表示，有数据表明，美国证券市场责任主体因被提起集团诉讼平均每年会产生超过千亿美元的经济负担，在实现对投资者的损害赔偿的同时，极大地实现了对违法者惩戒。如果考虑行政和解、公平基金、证监会提起民事诉讼等方式实现的投资者赔偿救济和违法者成本付出则更为可观。

　　“从打击或者是抑制违法行为角度来说，目标应该是‘不枉勿纵’。”北京大学法学教授郭雳表示，从救济角度，应是“有效赔偿、适当方式”，不是赔偿金额越高，就是对投资者越好的保护。因为投资有风险，这个风险的降低很大程度上应通过分散投资来解决的，而未必是通过赔偿，特别是比充分更多的赔偿来实现。私力救济的单一方式从目前看效果并不理想，民事诉讼、和解、仲裁、先行赔付、公平基金等多渠道救济方式应是去探索实现的。

　　华东政法大学教授顾功耘建议，一是要注意证券投资者保护制度的顶层设计，应该以便利、高效、低成本为选择原则进行制度设计，包括对于行政调解、公益诉讼等制度设计的选择都应遵循这一原则。二是应该将证券投资者保护上升到金融消费者保护的高度对待，尤其是中小投资者和小型机构投资者，应给予重点保护。三是证券市场的责任应该合理分担。在证券市场发行中，责任的主要承担者，首先是发行者，其次是保荐人，尤其是故意违法作假、欺骗操纵的更是负主要责任。

　　“在鼓励投资者提起民事诉讼维护自身权益的同时，应从提高投资者的诉讼能力和解决人民法院的专业能力两方面作为基本的进入，着力解决投资者举证难和人民法院受理此类案件后的查证、认证难，建立相应工作机制。”最高法相关人士建议，立法对证券民事诉讼制度的设计，应与一般投资者个体民事权利保护诉讼模式有所区别。在人民法院证券审判专业力量稍微加强的现实背景下，人民法院工作需行政机关提供更多支持，需行政机关对各级法院在虚假陈述、内幕交易、操纵市场行为的司法认定方面提供尽可能多的帮助。比如建立专业陪审员制度，由专业监管人员担任案件陪审员，参与案件的审理。

　　该人士强调，目前比较紧迫的是协调推动建立证券市场就专业事实进行第三方司法鉴定机制。

　　清华大学法学教授汤欣期待，希望交易上和损失上的因果关系准确界定能更好的进步，仅仅按照法律上一刀切的因果关系确定，恐怕已不能完整反映现在市场上比较复杂的因果关系。希望投资者自发发起的民事诉讼跟先行赔付之间能形成良好的共生关系。