摸清债务“家底” 推动政府归位

　　审计署昨天在其官网发布消息称，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。在地方政府债务已经成为民众所关注的一个焦点问题的背景下，国务院的这个决定表明，中央政府对越来越膨胀的地方政府债已经高度重视，在通过审计摸清基本情况后，相信中央政府会出台有针对性的举措来解决这一问题。

　　政府性债务，顾名思义，就是指政府欠下的债。按理来说，政府是接受民众委托行使社会管理事务的一种公权机构，政府运转所产生的费用由民众缴纳的税赋来解决。政府每一年对财政资金运用进行预算，这个预算只要严格按照其可以得到的税收来安排，就没有必要再举债。但是，由于地方政府还需要承担大量公益性建设项目，而它得到的财政资金又不够使用，因此需要向银行或者社会举债，在这些项目投入使用后再通过收费来还清债务。这种模式在国际上已被广泛使用，但如果缺乏严格的控制，就很容易形成越滚越大的政府债务，从而让政府机构成为包袱沉重的债务人，影响其社会事务管理职能的行使。

　　改革开放以后，我国形成了对GDP的强烈追求，这种追求当然是有其正面效应的，它保证了中国经济持续多年的高增长。但是，由于收入分配机制一直没有理顺，普通民众的财富收入未能跟上经济增长速度，内需难以担当主角。在这种格局之下，政府只得长期将投资扩张作为推动经济增长的引擎来使用。在一个成熟的市场经济体系里，投资的发展应该受限于消费，而不能超越消费，这可以保证投资和消费的和谐发展，使投资呈现出有效性。但是我国的情况则反了过来，在内需不足的情况下，政府通过扩大投资来推动增长，因此，有相当多的投资项目是由政府直接参与。为了保证这些项目的上马，政府不得不超越其财务能力大肆举债。但是由于这些投资项目大多超越了市场的消化能力，导致它们反而成为政府的财政包袱。比如内地一些城市建造的机场、地铁、高楼，虽然拉动了GDP，但这些项目没有与其匹配的市场消费，使投资无法在规定期限内收回，地方政府债务由此而形成，而且越滚越大。有资料表明，中国积累的地方政府显性债务已经超过了10万亿元人民币，至于隐性债务则还是一个不知深浅的无底洞。部分城市的债务可能高达数千亿元人民币。

　　长期以来形成的地方性债务已经形成了尾大不掉的恶性循环，成为影响我国社会经济和谐发展的一个个“隐性炸弹”。最近，美国底特律市政府因为无力偿还180亿美元巨额政府债而向联邦法院提出破产申请，这给中国同样深陷于政府债务危机的一些地方政府敲响了警钟。当然，由于中国地方政府是典型的“无限责任政府”，中央和地方通过分税制的纽带在财政上结为一体，这使得即便地方政府出现大规模的债务，中央政府都只能买单，不会出现地方政府申请破产的情况。而且，即使是像美国这样的地方政府破产模式，也不一定是值得我们借鉴的，政府破产毕竟不同于企业破产，政府破产申请获得通过后并不意味着政府关门，而是可以通过破产保护拒绝债权人的追债主张，底特律市政府的破产申请正是因此而被当地一家法院指控为违宪。但是，我国这种不存在地方政府破产的法律制度，并不意味着我国的政府债务问题可以高枕无忧，情况恰恰相反，我国特有的财政结构以及监管的薄弱，使地方债务问题被掩盖了起来，反而容易导致更大的潜在风险。

　　从根本上来说，地方政府性债务的泛滥，是政府权力膨胀下的必然产物。政府超越了自己的权限，对经济进行强势参与，很容易对市场机制形成扭曲。尽管政府性债务在国外也是一个十分严峻的问题，但我国的政府性债务，在很大程度上是在政府权力不受限制的情况下产生的。我国的银行在计划经济时期曾经直接作为政府的“小金库”来使用，导致经营效率低下，坏账严重。现在银行虽然已经商业化，但对来自政府投资项目的信贷要求仍然难以拒绝。在这同时，我国一些地方政府面对地方上一些企业出现的问题，出于维稳的需要，也要求银行为其提供信贷支持，并且为其提供担保。这种以政府信用为代价形成的债务不仅使政府债台高筑，而且也把商业银行拖入了危险的境地。

　　解决过于膨胀的地方性债务问题，需要进一步深化政府行政改革，推动政府职能转变。李克强总理在今年全国人大会议闭幕后的记者招待会上曾说：“转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”此次国务院部署对地方政府性债务进行审计，就是这种改革的一个重要步骤。通过审计，可以摸清政府性债务的真实情况，从而拿出有针对性的改革举措，使政府回归其社会事务管理者的本位。而对于一些在审计中出现的已经陷于严重资不抵债困境的地方政府，虽然我们没有必要像美国那样要求其启动破产程序，但至少可以将其置于民众监督之下，要求其大规模地压缩一般性开支和“三公消费”，真正过上紧日子。