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完善法治建设 护航资本市场发展

作者:徐昭来源:中国证券报·中证网2017-08-14 07:36

  “不以规矩,不能成方圆。”近年来,资本市场法治建设多措并举全面推进,成为支持资本市场健康、稳定、有序发展的坚强后盾和有效保障。专家认为,下一步,资本市场法治建设将突出功能监管和行为监管,处理好稳定、创新和发展之间的关系,不断完善法律体系建设的总体规划设计,全面推动基本法律、行政法规、司法解释和司法政策的健全和完善,进一步厘清投资者“合法”权益,维护金融安全,助力服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务的完成。

  “四梁八柱”基础建设不断完善

  资本市场的建设和发展,须臾离不开法律法规的保障和支持。近年来,证监会本着依法监管、从严监管、全面监管理念,扎实推进资本市场法治建设,重点推动建好作为资本市场法律制度基础的“四梁八柱”,完善资本市场顶层制度设计。

  “几年下来,《证券期货投资者适当性管理办法》等规章制定实施,健全了产品分级和风险匹配机制;上海法院审结了光大乌龙指事件引发的民事诉讼,实现了内幕交易领域投资者损害赔偿上的突破;投服中心等机构尝试开展持股行股、支持诉讼,为投资者维权提供专业化服务,行业协会、仲裁机构等积极探索投资纠纷的多元化解决。”北京大学法学院教授郭雳表示,从理念到实践、从原则到举措,有了很大程度的落实。

  作为“四梁八柱”核心的《证券法》,其修订工作进展备受各方关注。

  “证监会根据2015年股市异常波动所反映出来的制度不足问题,结合实际情况,深入调查研究,形成了下一步《证券法》修订工作思路和修订重点的建议意见。”接近证监会的人士透露,积极配合立法机关开展《证券法》修订相关工作,重点解决好证券市场规范发展与监管执法急需的制度供给、保障问题,进一步完善多层次市场体系、夯实市场交易制度、加强上市公司监管、发挥证券交易所一线监管职能作用、提高监管执法有效性、加强投资者特别是中小投资者权益保护,更好地实现“防范化解金融风险,加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到充分保护的股票市场”的顶层设计目标要求。

  期货领域专家表示,2007年实施、2012年修订的《期货交易管理条例》,至今仍为我国期货市场最高层级的立法,已不适应期货及其衍生品市场深化发展的要求,必须加快推动制定《期货法》。按照全国人大立法规划,《期货法》是本届人大确立的一项重要财经法律。证监会一直积极配合立法机关推动这一期货及其衍生品市场基础性法律的立法进程。据了解,《期货法》相关草案有望尽快提交审议。

  业内人士指出,结合《证券法》修订工作,证监会着手研究开展《公司法》联动修改,重点围绕上市公司的公司治理、中小股东权益保护、股份回购制度、合并分立制度、重组上市制度等,推动修改完善《公司法》。

  “此外,《上市公司监督管理条例(草案)》、《私募投资基金管理暂行条例》、‘新三板条例’、《证券、期货投资咨询管理暂行办法》等一系列规章制度都在加紧推动出台或修改中。”接近证监会的人士指出,通过健全证券期货规章规范性文件体系,确保相关法律法规有效实施,证监会还支持配合司法机关起草制订有关打击利用未公开信息交易和操纵市场犯罪的两个刑事司法解释。

  加强新情况新问题法律研判

  资本市场新事物、新业务、新业态层出不穷,监管面临的新情况、新问题、新矛盾纷繁复杂。

  业内人士指出,证监会特别注重和加强从法律角度对资本市场相关问题的研究,为监管执法提供法律上的服务、支持和保障。如场外配资问题,非法经营证券业务问题,利用信息优势、技术优势操纵市场等新型违法犯罪形态问题等。

  据不完全统计,2016年全年,证监会法制工作部门共提供法律咨询、会签审查等各类法律意见500余份,各派出机构法制工作部门(小组)共提供法律意见2230余份,证监会系统法制工作部门共形成约280份资本市场法制研究专项报告。这些法律意见和研究报告,为保障和提升证监会系统的监管执法水平起到了重要作用。

  近年来,证券期货矛盾纠纷数量不断增加、范围不断扩大、类型日益复杂。为了进一步完善和发展证券期货纠纷多元化解决机制,2016年证监会会同最高法院联合下发了有关通知,开始在全国部分地区推动开展证券期货纠纷多元化解试点,并健全诉调对接工作机制。应该说,这是证券期货市场交易主体,特别是处于弱势地位的中小投资者的“福音”。

  “为统筹应对资本市场创新发展对法制工作的挑战,提高资本市场法制研究的质量与效果,更好地服务监管执法需要,证监会于2016年设立了首届资本市场法制课题研究计划,标志着证监会有了部级法制课题研究平台。”接近证监会的人士表示,首批已确定“完善证券期货刑事犯罪法律制度研究”、“加强多层次资本市场体系建设的法律制度完善问题研究”、“证券期货投资咨询活动相关法律问题研究”三项课题,分别由中国社会科学院、中国政法大学和清华大学承接并签约,组织有关权威专家学者开展研究。同时,证监会还支持中证金融研究院设立了证券期货法律研究中心,成为资本市场法制研究的一个新平台、新基地。

  此外,证监会在加强境内外资本市场法制工作交流方面也有新的举措。在沪港通稳定运行、深港通成功推出的背景下,内地与香港地区监管部门之间包括法制工作层面在内的监管协作和工作交流显得尤为迫切。2016年,正式建立了证监会法律部与香港证监会法律服务部之间的双向沟通交流机制。据了解,最近双方已共同举办了首次研讨会,对一些双方关心的重要法律问题交换了意见。

  进一步完善总体规划设计

  业内人士指出,证监会始终重视推进资本市场诚信建设,近年来证监会进一步加大了资本市场诚信建设工作力度,推出了一系列新的政策措施。一是出台了《资本市场诚信建设实施意见(2016-2020年)》,谋划提出到2020年的资本市场诚信建设的总目标、线路图、时间表。二是扩大了资本市场诚信数据库覆盖面。三是诚信数据库在服务市场和社会方面取得实效。四是加强失信联合惩戒机制建设工作。五是大力推动落实《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》。

  “过往五年中,国内资本市场法律体系建设取得了很大进展,但也存在一些亟待解决的现实问题。”清华大学法学院教授汤欣表示,未来需要认真做好资本市场法律体系建设的总体规划设计,全面推动基本法律、行政法规、司法解释和司法政策的健全和完善,有计划、有步骤、有重点地清理整合现行有效的法律实施规范,不断提升资本市场法律制度的系统性和科学性。

  具体来说,汤欣认为,应该借证券法修改启动的契机,鼓励学术研究的进一步增厚,原则上每一个重要的立法修改要点,都应该先有研究探讨作为铺垫,并形成学界、市场与监管者之间的基本共识。同时,资本市场法制建设,应当遵循既定的“法治化”、“市场化”逻辑,服从公平(投资者保护与金融产业发展并重)、公正(遵循法治轨迹的金融监管)与公开(信息披露优先的监管思路)的“三公”原则,将修改完善后的注册制条文写入《证券法》,建立多元化纠纷解决机制以成本最小、收益最大的方式取得实效,全面落实投资者保护的路线图。

  “不久前的全国金融工作会议强调,要形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系,法治在其中无疑发挥关键作用。”郭雳表示,证监会长期以来以“依法监管”作为核心工作原则。近期资本市场法治建设应抓住《证券法》修改的契机,紧密依托实践,广泛参考借鉴,理顺逻辑、统一规则,突出功能监管和行为监管,处理好稳定、创新和发展之间的关系,进一步厘清投资者的“合法”权益,维护金融安全,助力服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革等三项任务的完成。

  中国人民大学法学院教授刘俊海建议,完善“良法善治”,促进中国资本市场治理现代化和实体经济发展,既要抓紧推出证券法的“升级版”以及尽快推出期货法,同时又要广义理解法律。行业协会、证券交易所、期货交易所的自律规则也是法律规则的一部分,资本市场必须要有行业自律的规矩。


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