政策性银行注资拟年内完成 业务边界划分存争议

　　财经2015年第13期

　　如果此轮改革顺利完成，占中国银行业总资产近十分之一的政策性银行体系将获得新生，其业务动能的持续释放，对处于转轨关键期的中国经济具有特殊的战略意义

　　□本刊记者 王培成 由曦/文

　　“商业化还是政策性？”这个困扰政策性银行乃至中国金融界多年的问题，在徘徊七年后终于有了答案。

　　4月12日上午10时许，中国政府网同时发布三家政策性银行深化改革方案的批复，明确将国家开发银行（下称“国开行”）定位为开发性金融机构，中国进出口银行（下称“进出口银行”）、中国农业发展银行（下称“农发行”）定位为政策性金融机构。至此，政策性银行要不要“商业化”的争议划上句号，三家机构将以各不相同的方式各归其位。

　　海内外高度关注的是，中国由此启动的，将是一轮历时数年、涉及16万亿元金融资产的深入改革。参与此次改革设计的权威人士对《财经》(博客,微博)记者表示，现阶段的改革将主要解决开发性金融的功能定位及约束机制等问题。据悉，就约束机制各方已达成共识，政策性银行将引入商业银行资本监管制度，资本充足率不低于10.5％的标准，并制定差异化的资本监管规则。

　　由此，尽快补充三家政策性银行庞大的资本金缺口，是本轮金融改革推进的第一道难关。

　　据悉，依据前瞻性的注资原则，国开行、进出口银行将采取外汇储备委托贷款债转股进行注资，农发行通过“税收返还”方式获得财政部注资，这两种注资方式得到了央行等权威部门的多方证实。由于部分债转股注资的操作相对容易，预计有望在今年内完成，税收返还操作则需要更长时间。

　　对于注资具体规模，4月中旬有市场传言，国开行、进出口银行和农发行会分别获得320亿美元、300亿美元和1500亿元人民币注资。对于上述口径，截至发稿，《财经》记者尚未获得权威部门确认，三家政策性银行亦未公开否认。熟悉中国金融改革历程的权威人士分析认为，这种方式有较大可能。

　　《财经》记者获悉，本次改革方案的设计酝酿多年，由央行牵头，财政部、银监会等相关部门共同参与，最终按照“一行一策”思路，形成了当前方案。涉及后续方案细化落实，央行、财政部、银监会已经相继启动具体工作，包括划分政策性商业性业务边界、完善公司治理等。

　　监管部门已经在着手完善政策性银行监管规则和框架。新近组建的银监会政策银行部有关负责人对《财经》记者表示，银监会在明确职能定位前提下，实行政策性业务、市场化运作、标准化监管。参照商业银行的标准，加强审慎监管和行为监管，逐步建立既符合银行运行一般规律，又体现政策性银行特点的监管标准。

　　如果此轮改革顺利完成，意味着总资产约16万亿元，占中国银行业总资产近十分之一的政策性银行体系，将迎来新生。对处于转轨关键期的中国经济而言，三家政策性银行改革所带来的业务动能释放，无疑具有特殊的战略意义。

　　一位国开行中层人士坦承，目前经济处在下行周期，商业银行受制于顺周期和行为短期化，经济收缩时期都不愿放贷。开发性金融定位于“两基一支”的中长期贷款业务，并服务国家战略和外交大局，一定程度上具有逆周期的特点，从国家对宏观经济进行逆周期管理出发，政府需要有开发性金融或类似的调控手段。

　　瑞银证券研究报告也认为，为稳增长，决策层希望通过政策性银行放贷支持基建投资、增加公共品的供给，而央行将为政策性银行提供流动性，甚至直接注资以扩大其信贷投放规模，这恐怕才是近期最重要的刺激措施。

　　回溯到上世纪90年代初期，为填补专业银行向竞争性机构转型而出现的职能空缺，1994年三家政策性银行应运而生，期间政策性机构主要承担了部分经济转轨成本。

　　直到2007年末才启动了一轮商业化改革，但改革刚刚启动，美国次贷危机便席卷而来，内外改革陷入困境，相关工作很快搁置。此后政策性机构定位不清、业务边界模糊、公司治理结构不完善、资本金严重不足等问题日益突出。随着国有商业银行陆续完成改革，政策性银行的改革迫切性再度凸显。

　　“从来没有完美的方案，这次推出政策性银行改革内容也是如此。”一位参与方案设计的监管层权威人士对《财经》记者坦言。这就如同上一轮国有银行改革，旧问题解决了，新问题也会随之产生。

　　十余年前的那场轰轰烈烈的四大国有商业银行改革表明，大型国有金融机构改革，建立完善的公司治理体制和规范科学的决策机制，往往是改革重中之重。这次注资完成后，三家机构将组建混合型董事会，并由国务院层面委派设立外部监事会，困扰三家银行很多年的体制机制僵化和公司治理缺陷有望得到改善。

　　在央行一跃成为国开行、进出口银行第一大股东，财政部为第二大股东的股权架构下，如何实现董事会顺利组建和高效运作。显然，在具体操作中，股东层面还需要超越部门利益局限，在决策中充分体现国家意志。而这一难题如何破解，将直接决定公司治理改革的成效，这考验着各方的智慧和耐心。

　　《财经》记者获悉，在本次改革方案形成过程中，并未刻意回避这一敏感问题，相关各方最终达成口头上的原则性共识“不是代表部门出资，而是代表国家出资”。不过，业界仍有担心：第一大股东未来到底对银行影响多大、如何防止大股东操控，使其充分体现国家利益等。

　　上述参与方案设计的监管层人士对《财经》记者表示，现实中，运用同样的公司治理原理，有成功的，也有失败的，具体到每家企业情况都会有所不同，这需要与企业历史、文化和员工素质及高管团队有效匹配，可能民营企业运作好的多一些，国有企业或许少一点。

　　开发性金融定位

　　国务院层面原则性同意，将国开行发行的国开金融债定性为政府信用，与国家主权信用同等级别，并实行“五年一延”，同时允许三家机构适当吸收存款，拓展资金来源

　　在国开行改革方案公布后，各方几乎一致认为，“明确开发性金融定位”是本次改革的最大亮点之一。

　　定位问题曾是困扰三大政策性银行改革的最大障碍。1993年11月，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行组建成立，按照国务院的批复和公司章程，三家机构开展政策性业务。所谓政策性业务，经济学理论解释是，当金融市场失灵时，由政府通过财政提供补贴或对贷款提供担保来消除市场失灵。

　　按照这一标准，成立之初的国开行主要服务对象是集中资金支持基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设；进出口银行两大主要任务是为扩大出口和引进外资提供政策性金融支持；农业发展银行主要办理粮棉油收储金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。显然，这一时期的三家银行以明显政策性目标为主，与此同时，运营效率低下，增加了财政负担。

　　上世纪90年代末，国开行曾经历一轮不良资产剥离，随着国有银行由专业银行向竞争性商业银行过渡，这几家政策性银行的业务边界逐渐模糊，定位问题一直悬而未决。期间前央行副行长陈元出任国开行行长后，结合该行业务实践，提出开发性金融理念。

　　2003年5月，在海南召开的国开行内部工作会上，陈元首次提出“开发性金融”概念。一位国开行资深人士回忆称：“当时提出开发性金融机构，其目的是想区别于传统的政策性银行（农发行、进出口银行），摆脱传统政策性银行官僚化、行政化的形象。此后一段时间，开行内部甚至一度将开发性、政策性两个概念对立起来。”

　　国际上开发性金融的典型代表是世界银行、亚洲开发银行、德国复兴信贷银行等。开发性金融机构可以实现政府的发展目标，完成单纯依靠市场和商业性金融无法办到的事情，促进经济社会协调发展。如果进行严格定义区分，“开发性金融”和政策性、商业性金融是从不同纬度进行的划分。

　　当时，开发性金融的理念并没有得到高层和业界普遍认可。据悉，主政者认为，国开行不应“骑墙”开展业务，即不能一边享受国家信用等政府政策，另一边又大量开展商业化业务。

　　因此，2007年末三家银行启动了商业化转型，国开行先行一步，为此国开行内部甚至已经设计了一套完整详细的上市方案。

　　改革很快陷入两难，搁置原因主要有两方面：外部来看，国际金融危机的爆发，使得人们对政策性银行的作用有了新的认识，一改此前的否定态度；从内部看，国开行自身内部运行也遇到问题，比如债性的改变导致国开行发债成本一路走高，商业化后网点缺失，资金来源不足，这在客观上使得商业化很难继续推进。

　　国开行的商业化改革在揭幕一年后，便宣告暂停。这一停便是七年，前述国开行资深分析人士说，期间有决策层人士一度想让国开行回归政策性银行定位，但是“回归”这个词和全面深化改革矛盾，逻辑上会造成社会公众误导，比如薪酬体系已经完成改革，综合经营架构已经搭建完毕，回归政策性显然已不现实。

　　因此，寻找“中间道路”完成未竟改革，脱掉不改革的帽子，成为多数意见认可的选择路径。国务院批复显示，国开行要坚持开发性金融机构定位，适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式。据悉，在改革思路形成过程中，党和国家高层对国开行进行了多次批示和谈话，其大意是国开行应该服务国家战略和外交大局，甚至将其称为“准政府机构、第二财政”。国务院批复的方案也明确，开发性金融要发挥在重点领域、薄弱环节、关键时期的功能和作用。

　　“开发性金融”跟“政策性金融”有一定区别，“政策性金融”指只要政策有需要，赔钱的业务机构也要做。但“开发性金融”强调的是业务符合国家发展战略，但同时要“保本微利”。上述参与改革设计的权威人士对《财经》记者表示，传统商业金融体系中缺少中长期的支柱，这需要“开发性金融”作为补充，而国内的政策性银行前期对开发性金融的实践也显示出良好业绩，既消化了不良资产，又支持了国家战略，它们希望在政策上有更大自由度，不一定非要关停或者转化为商业性银行，或者将业务牢牢限制在政策性领域。

　　在内外部各方努力后，开发性金融的理念逐渐被高层接受。

　　央行货币政策司副司长孙国峰近期曾撰文，提出开发性金融的理论基础：开发性金融是介于政策性金融和商业性金融之间的第三种金融形式，设立开发性金融机构可能说明某种金融市场失灵是难以通过政府行为来解决的，也就是说解决市场失灵时又出现了“政府失灵”。

　　前述参与改革设计的权威人士也坦承，中国的开发性金融当前不一定有一个完整的体系，其大致脉络是遵循国家战略的前提下，自主经营自主决策，同时保本微利，在负债资金来源方面，国家略有支持。

　　《财经》记者获悉，国务院层面已经原则性同意，将国开行发行的国开金融债定性为政府信用，与国家主权信用同等级别，并实行“五年一延”，而这几年则是“一年一延”，同时允许三家机构适当吸收存款，拓展资金来源。

　　进出口银行、农发行的定位则强化政策性职能定位，实行政策性业务和商业性业务两种业务并存，二者的改革核心是强化政策性功能定位，改善此前过度商业化的倾向。