上海市政府性债务审计结果
现将审计结果公告如下：
一、近年来加强政府性债务管理的主要措施
二、政府性债务规模及结构情况
截至2013年6月底，上海市政府负有偿还责任的债务5194.30亿元，负有担保责任的债务532.37亿元，可能承担一定救助责任的债务2729.18亿元。
(一)从政府层级看，市级、区县级、乡镇级政府负有偿还责任的债务分别为1846.58亿元、3217.65亿元和130.07亿元(详见表2)。
(二)从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、国有独资或控股企业是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借1726.67亿元、1105.39亿元、881.87亿元(详见表3)。
(三)从债务资金来源看，银行贷款、BT(建设-移交)、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为3704.02亿元、825.68亿元和360亿元(详见表4)。
(四)从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了上海市经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责任的债务5022.92亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、生态建设等基础性、公益性项目的支出4700.56亿元，占93.58%(详见表5)。
(五)从未来偿债年度看，2013年7月至12月到期需偿还的政府负有偿还责任的债务占12.97% ，2014年至2017年到期需偿还的分别占27.80%、17.60%、13.28%和8.33%，2018年以后到期需偿还的占20.02%(详见表6)。
三、上海市政府性债务负担情况
本次审计以债务率和逾期债务率两个指标，对2012年底上海市政府性债务负担情况进行分析，结果表明，上海市政府性债务风险总体可控。
(一)债务率。截至2012年底，上海市政府负有偿还责任债务的债务率为76.12%。政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务大多数都有相应的经营收入为偿债来源，只有在被担保人和债务人自身偿债出现困难时，政府才需承担一定的偿还或救助责任。若按照2007年以来，各年度上海市政府负有担保责任的债务，和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的最高比率折算后，总债务率为87.62%。
(二)逾期债务率。截至2012年底，全市政府负有偿还责任债务的逾期债务率为0.56%，除去应付未付款形成的逾期债务后，逾期债务率为0.01%;政府负有担保责任债务的逾期债务率为0.28%，政府可能承担一定救助责任的债务无逾期情况。
四、政府性债务管理中存在的主要问题
(一)政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，上海市市、区两级政府负有偿还责任的债务余额合计5064.23亿元，比2010年底增加1573.56亿元，年均增长16.05%。
(二)部分区和镇债务负担较重。截至2012年底，有4个区及9个镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有1个区、2个镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。
(三)政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，除长宁区外，市级和16个区县承诺以土地出让收入偿还的债务余额2222.65亿元，占市、区两级政府负有偿还责任债务余额5044.34亿元的44.06%。
(四)部分区和镇存在违规融资。审计发现：财预〔2012〕463号文件下发后，2013年5月，闸北区旧区改造总指挥部办公室违规以回购(BT)方式建设配套商品房，新增政府性债务1.97亿元；个别地方政府部门违规提供担保7.48亿元，如金山区所属廊下等3个镇政府违规为下属10家单位银行贷款出具承诺函或担保函，贷款担保金额合计1.13亿元；国发〔2010〕19号文件下发后，仍有2个区的4家只承担公益性项目融资且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为。
对审计反映的本市政府性债务管理中存在的问题，上海市政府高度重视，召开市政府常务会议，明确整改要求：一是健全债务管理机制。强化债务管理责任，严格控制全市债务规模。二是建立稳定的债务偿还机制。全面落实偿债准备金制度，加大偿债资金筹措力度，逐步化解存量债务，同时积极盘活财政存量资金，提高资金使用效益。三是完善债务动态监控机制。强化债务风险评估和预警监控，有效防范和化解债务风险。相关区县政府已责成有关部门及所属乡镇，对审计发现的问题及时进行整改。
上海市委、市政府高度重视政府性债务问题。2011年以来，上海市、区两级政府按照国务院的部署和中央有关部委的要求，积极采取措施，完善债务管理制度，建立健全政府性债务偿债机制，妥善处理存量债务，取得了一定成效。
(一)政府性债务管理制度逐步完善。2011年以来，上海市先后印发了《关于进一步加强本市地方政府债券资金管理的实施意见》、《关于进一步加强区县政府性债务管理的通知》等一系列政府性债务管理制度，组织清理规范了政府融资平台公司，建立了地方政府性债务月报制度，动态监控政府性债务情况，规范和加强政府性债务管理。截至2013年6月底，17个区县均出台了综合性的政府性债务管理制度。
(二)债务风险防范措施不断强化。截至2013年6月底，上海市本级和大部分区县均建立了债务风险预警制度；市、区两级政府根据《本市设立政府性债务偿债准备金实施办法》，按照财力可能和债务总量等情况，建立偿债准备金制度。2011年至2013年6月底，市级公共预算累计安排市级偿债准备金467.33亿元，累计拨付使用332.94亿元，主要用于轨道交通、公路建设和政府债券还本等。截至2013年6月底，上海市市、区两级偿债准备金余额合计为252.22亿元。同时，市、区两级政府按照“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，对2010年底的部分存量政府性债务进行了处理。如市级财政针对地方高校和部分医院偿债能力较弱的情况，分别累计安排高校和市级公立医院化债资金19.3亿元和17.16亿元。
(三)政府融资平台公司偿债能力有所增强。上海市贯彻落实国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)文件规定，制定下发了《上海市市级政府融资平台公司管理试行办法》、《关于本市进一步加强区县政府融资平台公司管理工作的通知》，通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。 (2014年1月24日公告)
按照《中华人民共和国审计法》规定和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2013〕20号)要求，2013年8月至9月，审计署组织上海特派办和上海市、区(县)审计机关，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对上海市市本级、17个区(县)、110个乡(镇)(以下简称市级、区县级、乡镇)的政府性债务情况进行了全面审计。审计内容包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务(以下简称政府负有担保责任的债务)和债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务(以下简称政府可能承担一定救助责任的债务)1。此次共审计60个政府部门和机构、68个融资平台公司、64个经费补助事业单位、8个公用事业单位和313个其他单位，涉及2577个项目、9736笔债务。对每笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了有关部门、单位和各级政府的意见。
