全国政协委员、证监会行政处罚委一级巡视员罗卫：持续完善立体追责体系 保障全面注册制平稳实施
“这次我带来两项提案，一项是建议中级人民法院统一管辖证券期货第一审行政案件，另一项是建议启动证券投资基金法修改工作。”全国政协委员、证监会行政处罚委一级巡视员罗卫日前在接受中国证券报记者采访时透露。
罗卫认为，从处罚工作角度看，应持续强化欺诈发行、财务造假等重点领域执法；持续完善立体追责体系，推动形成监管合力；加强制度供给，完善相关领域规则，更好保障注册制改革平稳实施。
从严打击证券期货违法活动
“注册制改革突出以信息披露为核心，紧密围绕提高信息披露质量，督促发行人‘讲清楚’、中介机构‘核清楚’。这对证监会的监管执法提出了新要求。”罗卫说，对欺诈发行、财务造假等违法行为依法严惩，是建立以信息披露为核心的发行市场的重要前提。证监会将按照“零容忍”的工作方针，继续围绕上市公司信息披露不断强化执法工作，依法查处相关重大违法案件，压实发行人信息披露责任，督促中介机构发挥“看门人”作用，为注册制行稳致远夯实基础。
“依法严厉打击资本市场违法行为，离不开司法机关的有力支持。”罗卫介绍，证监会将通过不断完善行政处罚和民事赔偿、刑事追责之间的衔接机制，形成行政处罚、民事索赔和刑事责任的立体追责合力。一方面，进一步完善行政处罚和刑事司法的衔接机制，发挥公安部证券犯罪侦查局、最高检派驻证监会的体制优势，切实提高打击资本市场违法犯罪的合力。一方面，不断提升投资者的获得感。对欺诈发行、信息披露违法行为，及时作出行政处罚，同时细化先行赔付、示范判决、代表人诉讼等民事索赔制度，为投资者维权提供更多便利。
“零容忍”需要“建制度”，严格执法的前提是科学立法。罗卫介绍，证监会将进一步完善违法责任认定规则、健全行政裁量基准，扎牢“零容忍”制度笼子。通过各方共同努力，推动形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。
增强基金行业抗风险能力
近年来，我国基金行业快速发展，截至2022年底，基金行业资产管理总规模超62万亿元，十年增长约13倍，已成为资本市场的中坚力量。行业发展过程中，新情况新问题不断出现。罗卫认为，有必要及时启动基金法修改工作，促进基金行业高质量发展。
关于修改基金法的必要性，她介绍，目前私募股权投资基金尚未被明确纳入基金法调整范围，导致实践中私募股权投资基金长期面临法律地位不明确、缺乏统一规则、监管手段不足等问题，私募股权投资基金法律地位与其重要性不相匹配。建议进一步将私募股权投资基金纳入基金法调整范围，为其发展提供制度基础。
私募股权投资基金托管人职责边界亟待明确。近年来，部分私募基金风险事件引发行业对于私募股权投资基金托管法律适用及职责边界的讨论，尤其在基金管理人失联失能等特殊情形下，对于投资者要求组织召开基金持有人会议、清算终止基金、代行基金底层资产权益以及开展相关诉讼维权措施等诉求，由基金托管人代为履职法律依据不足。因此，建议在基金法中明确私募股权投资基金托管人职责边界。
现行基金法与证券法、期货和衍生品法协同不足。基金与证券、期货市场在经营机构和从业人员、监督管理和自律管理以及法律责任等方面存在较多相通之处，且基金法中的部分条款脱胎于证券法。因此，有必要充分借鉴上述两部法律相关内容，修改基金从业人员资格相关规定，完善证券监督管理机构的具体监管职责和手段措施。确保3部法律在同类事项的处理上保持一致，构建协调统一的资本市场法律体系。
“对外借贷与基金流动性风险管理制度也有待补充。”罗卫说，目前，证监会发布的《公开募集证券投资基金管理人监督管理办法》已引入基金紧急借贷机制，但该办法属于部门规章，效力层级较低。因此，建议在法律层面将该流动性支持机制予以明确，增强基金行业抗风险能力。
维护好资本市场执法成果
提到由中级人民法院统一管辖证券期货第一审行政案件的建议，罗卫介绍，希望通过提升证监系统行政处罚被诉案件的管辖层级，推动证监会派出机构所作的处罚诉讼案件得到妥善办理，维护好资本市场执法成果。
根据最高人民法院现行规定，证券期货第一审民商事案件由中级人民法院（包括金融法院，以下统称“中院”）管辖，第一审刑事案件亦由中院管辖，但对第一审行政案件管辖缺乏统一规定。实践中，证券期货第一审行政案件，既有由中院管辖的情况，也有由基层人民法院管辖的情况。
“我们理解，法律规定第一审行政案件原则上由基层法院管辖，原因在于基层法院数量多、分布广，便利当事人行使诉权，将行政争议化解在基层，但证券期货行政案件不宜由基层法院管辖。”罗卫分析，其一，证券期货市场是统一的大市场，单个行政案件的判决即可能具有很强的指导、示范作用，影响整个市场的监管政策、监管标准走向。其二，现有行政案件一审管辖逻辑不甚清晰。
“鉴于证券期货行政案件专业性强，属于司法审判高度专业、高度前沿的领域，且各地对于此类行政案件的管辖做法不尽一致。为统一标准，建议最高法出台规定，明确证券期货第一审行政案件统一由当地中院管辖。”罗卫说。
